治理方式 TOP 10
典型推荐

【摘 要】法律是社区治理的制度依据和刚性保障。本文以内地城市社区治理模式的探索发展为切入点,指出其目前存在的立法困境。在考察归纳香港社区治理特点的基础上,强调香港社区治理立法对内地的启示。进而提出尽快确立规范城市社区地位的主干立法,合理界定政府管理与社区自治的法律边界;将基层协商民主明确为城市社区组织的法定决策程序;充分保障NGO(非政府组织)在社区治理中的法律地位等完善内地城市社区治理模式的立法建议。

【关键词】城市社区;内地香港;治理特点;立法比较


社区是社会的缩影,也是城市的构成单元。如何构建发扬民主、激发基层活力、促进居民福祉的社区治理模式,既是内地基层民主建设的重要目标,也是促进政社分开、调整政府与社会关系现实而紧迫的任务,更是完善城市社区治理体制的重要组成部分。香港特别行政区与内地虽然在法律体系上存在差异,但是作为以法治为基础较早建立现代治理体系的地区,相对完善的法律规则在香港的城市社区治理领域发挥着重要作用。党的十八大报告指出:“加强社会建设,必须加快推进社会体制改革。”而进一步完善内地城市社区组织立法,引导城市社区组织健康有序发展,是加快推进社会体制改革的必要环节。从这个意义上说,考察分析香港城市社区治理模式的立法特点和有益经验,对推动内地城市社区治理体制机制建设具有重要的参考价值。

一、内地城市社区治理模式的探索发展与立法困境

(一)内地城市社区治理模式的探索发展

城市社区是指聚集在城市范围内的社会群体和组织按照一定的规范和制度结合而成的社会实体[1],社区具有地域性、共同性、聚合性及交往性等特征。[2]经过20多年的实践与发展,内地也涌现出多种具有代表性的城市社区治理模式,并且基本以两种方式探索实践城市社区的治理途径:一种是政府主动将部分权力下放给社区居民,以激发社区的自治功能;另一种是政府通过自上而下的资源整合,创新与构建新型的城市社区管理体制,以实现社区的治理功能。在上述两种途径的基础上又具体形成了三类各有侧重的社区治理类型。

第一类是侧重自治型模式,其主要特征是通过不断完善社区自治组织以促使政府权力下移,这一模式还依托社区自治组织进一步整合社会资源,努力探索“社区制”的社会形态,间接促进政府职能的转变。第二类是侧重行政型模式,它的特点与上述情况恰恰相反,是进一步强化政府职能,其主旨是通过政府所掌握的资源优势进行基层社会整合。尤以上海提出的在市区两级政府领导下,市、区、街道办事处三级管理,市、区、街道办事处、居民委员会四级落实的社区治理体系式最为典型。[3]在这一体系中街道办事处和居民委员会已然成为城市社区治理的主体,同时也是落实和完成政府任务的基点。第三类是侧重社会型模式,最具代表性的是深圳市“社工⁺义工”联动参与城市社区的治理实践。这一治理模式中“社工”属于公共服务职业者,“义工”则属于社区治理的帮助者,二者在政府与公民自治之间起到了桥梁和纽带的作用。[4]社会型治理模式的最大特点在于“社工”与“义工”共同参与机制构建了政府—市场—社会三位一体的平行治理框架。

总的来看,内地城市社区治理模式的探索与实践呈现出从基层政权机关纵向单一管理向基层政权机关与社区居民、社会组织多中心共同治理的发展趋势。

(二)内地城市社区治理模式面临的立法困境

毫无疑问,在社区治理过程中法律规则扮演着非常重要的角色,它是社区治理改革创新最重要的制度依据和刚性保障。缺乏立法引领的城市社区治理模式不但在很大程度上阻碍了基层群众自治的深入发展,而且导致了内地社区治理法治化的现实困境,集中体现在以下三个方面:

首先,社区治理立法的体系性和完备性缺失。内地的城市社区治理,从形式上看似乎形成了从宪法的原则规定到《城市居民委员会组织法》的基本规定,再到中央和地方大量规范性文件的配套规定这一层级分明、内容完整的法制框架。但其实质却是现有法律法规内容严重滞后,无法适应社区建设与治理的需要,核心的问题是尚未制定确立城市社区基本法律地位的主干立法。这是因为1989年制定的《城市居民委员会组织法》虽然是当前城市基层自治制度的核心法律规范,但是《城市居民委员会组织法》没有涉及城市社区制度的相关规定。在“社区”已经从事实上代替了“居委会”的职能成为内地城市主要的基层自治组织形式后,有关社区界定、社区性质和地位、社区建设与治理等内容的具有统率性和纲领性的主干立法却长期处于空白,导致内地城市社区治理一直处于无法可依的状态,这也直接引发了社区组织主体界定模糊、基层政府与社区自治组织法律地位不明、社区治理主体权利义务不清、社区自治组织内生发展动力不足等一系列问题,亟待从立法上加以解决。

其次,社区治理立法如何处理社区与居委会二者关系存在分歧。主要表现为学术界和实务界对在立法中采取何种方式协调社区与居委会的制度关系尚未形成一致意见。有观点认为,居委会已经完成了历史使命,伴随着城市社区的实践和发展,居委会面临进一步被边缘化的地位,最终必然被社区从法律制度上取代;但是也有观点主张,居委会的存在与社区的建设发展并不矛盾,“居委会将是以社会自组织治理的方式,推动社区治理主体从‘机械团结’向‘有机团结’转变的关键”。[5]应当把修改完善《城市居民委员会组织法》作为城市社区治理的主干立法,以此明确居委会与社区的法律关系。由此可见,居委会与社区治理主体的结构性关系和功能性分解目前还没有形成共识,需要进一步研究和论证,以期更好地指导社区治理法律制度的构建。

第三,现有城市社区治理规范中软法比例过高。软法(softlaw)是相对于硬法而言的,“指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”。[6]有学者统计,中国内地现行有效的涉及社区治理的地方规范性文件已达5000余部,[2]而仅有号召性、鼓励性、促进性、指导性等软法特征的文件数量庞大。由于软法没有国家强制执行的特征,亦无确定的法律地位,导致软法具有天然的缺陷,即虽然能够体现适用中的灵活性,但是硬法所具备的安定性和权威性软法则明显欠缺,进而影响城市社区治理成功经验的确认和推广。

当前内地城市社区治理的立法困境不仅导致社会治理目标与现实之间经常发生冲突,也使城市社区治理出现了诸多不确定因素。

二、立法视野下香港城市社区治理模式的特点与启示

香港作为较早建立现代治理体系的地区,有其自身独特的社会背景。东西方文化在这里交汇融合,对社会治理方式产生了深刻影响。尽管内地与香港在不同法律体系主导下的城市社区治理模式各有特色,但是在厉行法治和权利保障双重价值观念的影响下,香港社会治理尤其是社区治理立法领域呈现出的特点值得我们关注和了解。

(一)香港城市社区治理立法的特点

在香港,政务司下属的民政事务局及其执行部门民政事务总署负责统筹社区建设和管理事宜。[7]特别要指出的是,以社区选举为基础产生的区议会作为各自区域的咨询组织,在香港社区治理中扮演着重要角色。区议会不但是政府在地区事务上的主要顾问,也是政府和社区沟通的有效途径,发挥着重要的桥梁、纽带作用,这是香港社区治理的一项重要内容。[8]p.1-2)城市社区治理呈现出的立法特点与香港的文化交融、社会环境、治理理念有紧密关系。

1.形成了相对成熟完善的城市社区治理法律体系

香港社区治理的主要法律依据是《社团条例》、《社会工作者注册条例》、《建筑物管理条例》、《受资助非政府福利机构采购程序》、《受资助非政府福利机构人事管理》以及《慈善筹款活动内部财务监管指引说明》等一系列法规条例,以此保证社区自治的法制化和居民参与的规范化。[9]在相对成熟完善的法律体系下,社区治理无论从组织形式、运作模式还是服务内容都做到了有法可依、有章可循。参与社区治理的各方主体行为边界清晰、权利义务明确。

2.立法充分保障社区治理中的民意表达机制

香港特区政府在社区治理过程中构建了区议会、分区委员会、互助委员会或业主立案法团三级民意表达机制。第一层级民意表达机制是政府在香港18个区设立的地区建设委员会,每个地区的民政事务专员负责召集本地区建设委员会的会议,而政府其他12个局在该地区的代表参加会议,共同商讨地区的相关行政事务。需要指出的是,区议会的主席、副主席列席地区建设委员会会议,目的是反映所在地区民众的意愿以及监督参加会议的行政官员。[7]第二层级的民意表达机制是分区委员会,它是地区民政事务处邀请有意愿参与社区事务的人员加入的社区服务组织。委员来自社会各阶层,包括有关地区的区议员,全部由民政事务总署署长委任。分区委员会的职能主要是推动公众参与地区事务。[10]第三层级的民意表达机制是互助委员会或业主立案法团。互助委员会由楼宇中的志愿者组成,它的主要作用是在住户之间树立睦邻和互助的精神。由于互助委员会是根据香港《社团条例》注册成立的,所以它不属于法人团体。基于此,无论是香港特区政府还是楼宇居民一般都希望在有条件成立法团的居住单位优先选择成立业主立案法团。它是私人大厦业主根据香港《建筑物管理条例》的规定而成立的法人团体,其管理委员会由业主居民选举产生。法团不但有权代表业主管理物业,还积极承担公众咨询、培养参政人才和社区参与的功能。[10]上述三层机构围绕自身的职能定位,积极参与社区建设和管理,在所属区域担负着重要的民意表达角色。

3.政府与社会服务机构在社区治理中依法建立多重关系

香港特区政府与社会服务机构在社区治理方面分工明确、密切配合的一个重要原因在于双方之间既有管理更注重合作。在社区服务领域,政府与社会服务机构之间首先存在行政管理法律关系,也就是说政府作为具有强制性公共权力的管理主体,对作为被管理一方的社会服务机构履行行政管理职能。政府的基本责任是确保社会服务机构的服务水平和范围符合社会公益。除管理法律关系之外,双方更多的是合作伙伴关系。这是指政府与社会服务机构作为相对平等的行为主体,在提供社会服务方面形成的资源分享和业务互补关系。包括政府对社会服务机构的经济资助、服务项目中的分工与弥补、决策互动等。[8]p.258

近年来,政府与社会服务机构的上述两种关系又有了新变化,即合作伙伴关系向合同法律关系转变,行政管理关系中加强了行政指导的运用。前者是通过合同管理的方式,达到政府与社会服务机构共同改善社会服务规划范畴及程序的目标,以最符合成本效益的方法,运用社会资源,提供合适的服务,满足社会不断转变的需要。[8]p.262)后者是通过建议、指引等非权力性的行政指导行为取得社会服务机构的赞同与主动配合,使得双方的关系朝协调、合作的良性互动方向前进。[11]

(二)香港城市社区治理立法对内地的启示

通过对香港城市社区治理领域立法特点的分析,我们可以得出的基本结论是,香港社会经过长达几十年的探索与实践,找到了一条适合自身发展的城市社区治理之路,从立法角度而言,对内地社区治理的启示突出地表现为两个方面:

其一,依法保障“自治为主、行政为辅”的城市社区治理模式

在社区自治的早期,香港社区治理的主要力量同样依靠政府投入,有学者将其称为社区治理的“行政机制”。[9]但是自20世纪90年代以来,香港的非营利性组织和慈善团体迅猛发展,至2016331日,共有8831个非营利组织和慈善团体依法在香港税务局登记。[12]大量非营利组织和慈善团体在社区自治活动中扮演着越来越重要的角色,也承担着各自不同的社区服务功能。香港特区各级政府则主要承担了制定社区治理规则、提供社区治理资源和强化社区服务监管等职责,有效解决了社区治理过程中政府与非营利组织的合理分工问题,充分体现了法治地区“小政府、大社会”的特点。香港在以“小政府、大社会”为特点的社区治理模式下,逐渐形成了“民间主导、政府推动、民办公助”的社区组织架构。[13]在社区治理过程中,充分鼓励和推动非营利性中介组织参与社区服务成为香港社区治理的一大特点。这些参与社区治理的非政府组织与政府有关职能部门形成了行政管理、行政合同、行政指导等多种关系,并且通过自身功能的发挥为政府在社区治理领域提供力所能及的服务。而内地绝大多数地区仍然是“政府主导、民间跟进、公推民办”的社区治理模式,社区治理过程深深烙上了政府的印迹,[13]这是典型的“大政府、小社会”的体现。但是社区治理现代化的发展路径要求我们必须改变政府一元独大的传统模式,实现政府、自治组织和非政府组织等多元治理主体各司其职、相互配合、协同参与的城市社区治理机制。

其二,依法维护社区居民在社区治理中的主体地位

如前所述,香港特区政府在社区治理过程中经过探索与实践形成了区议会、分区委员会、互助委员会或业主立案法团这一既符合香港实际又具备实用性的三级民意表达机制。这充分体现了社区居民在公众咨询、参与治理中的主体地位以及在社区事务管理和服务中的重要作用。内地城市因缺乏社区治理的主干立法,目前最基本的依据仍然是《城市居民委员会组织法》。该法规定,居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,它有维护居民的合法权益、向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议的权利,也承担着办理本居住地区居民公共事务和公益事业的任务。但是这部法律同时又规定,居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。根据这一规定,社区居委会在行使自治权利的同时还要承担行政职能。自治职能与行政职能的冲突直接导致社区居民向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议的权利大打折扣,维护居民合法权益的能力也明显不足。更为重要的是,社区居民委员会的双重法律定位还使其在办理本居住地区居民公共事务和公益事业时面临局限性,更难以让社区居民对自治组织产生认同感并积极参与到社区治理中来。[14]可见,内地城市社区自治组织的法律地位是造成社区建设中居民参与不足的根本原因,也是两地城市社区治理中居民参与机制保障差异的根本所在。

尤其值得注意的是,世界上一些发达国家或地区在长期的法律实践中也形成了以不同的立法主旨确立符合自身特点的城市社区治理模式。虽然它们所遵循的城市社区治理法律框架和基本原则不尽一致,但是却呈现出一定的共同规律:即有关社区治理的法律体系健全、社区治理主体法律关系明晰;法律不但重视维护社区自治组织的实体权利,而且注重保障其参与社区治理的程序性机制;依法确认和规范多元化的社区自治组织体系,充分发挥社会组织在城市社区治理中的作用。因此,香港社区治理立法对内地的借鉴意义在于充分发挥立法在城市社区治理中的主导作用,通过制定或修改法律,切实解决城市社区治理过程中政府与社区自治组织法律关系错位、社区自治组织参与社区治理机制不足、非政府组织在社区治理中权利义务模糊等问题,引领城市社区治理模式创新发展。

三、借鉴香港经验完善内地城市社区治理模式的立法建议

(一)尽快确立规范城市社区地位的主干立法,合理界定政府管理与社区自治的法律边界

无论是制定新的《城市社区自治法》,还是修改《城市居民委员会组织法》使其具备城市社区主干立法的功能,核心内容都是要清晰界定行政权力和社区权力的边界,依法维护社区治理主体之间的法律关系,明确规范社区治理方式和运作程序,最终有利于中国特色的城市社区治理模式的制度化、法治化。同时,现行的大量软法规范,也可以借助制定或修改城市社区治理主干立法的机会得以全面梳理和分类。实践证明,成熟适宜的软法规范可以吸收纳入硬法中作为主干立法的内容予以规定,不宜直接确立为主干立法内容的软法规范则可以考虑在制定配套立法或实施条例时再行解决,其余的软法规范继续发挥自身的特点和优势。这样一来,城市社区立法的体系性、协调性进一步增强,城市社区治理领域的软法数量则会相应减少,对于化解内地城市社区治理过度依赖软法的弊端有重要作用。

(二)将基层协商民主明确为城市社区组织的法定决策程序

基层协商民主的基本涵义是以公共利益为目标,各协商主体采用沟通对话等方式努力达成共识,在明确责任的前提下做出得到普遍认同的决策。[15]基层协商民主最大的优势在于拓展民主渠道的同时,最大限度地激发社区治理主体参与社区公共事务协商和讨论的热情,进而找到社区治理各方主体都能接受的最大公约数,从而实现社区构建和城市基层治理的有效结合。[16]之所以将协商民主明确为城市社区治理主体的法定参与机制,是因为它更契合内地城市社区治理参与者的场域需要。一般来说,对内地城市社区治理直接产生影响的参与者主要有四类,即社区党组织、社区自治组织、基层行政组织以及非政府组织。随着城市社区从基层行政机关纵向单一管理向多中心共同治理的发展转变,城市社区建设的行政化色彩必然逐渐淡化,更多的社会资源被吸纳到社区治理中来。协商民主的程序性机制更有利于充分发挥社区党组织的核心作用,促进城市社区内分散的力量通过有序参与得以整合,并且经由民主的规则保持共同体的内聚,避免其分散,进而使协商民主的参与者获得城市社区公共权威的合法性,实现城市社区的良政善治。

(三)充分保障NGO(非政府组织)在社区治理中的法律地位

现代社会治理通常包括政府自身的改良、政府与社会关系的改良、社会自治的加强这三个方面的核心特征。[17]从内地城市社区治理角度而言则意味着多元治理主体的身份都应当得到法律认可从而具备合法性,并且均在法律框架内规范运行。唯有如此,才能在基层政府、社区自治组织和非营利组织之间建立起相互合作、相互协调、良性互动的民主合作治理关系。[18]值得期待的是,《慈善法》的颁布实施不但为内地公益慈善行为提供了基础性和综合性的法律依据,更是内地社会治理发展过程中的一个“里程碑”。《境外非政府组织境内活动管理法》的颁布实施,让以公益慈善事业或者非营利事业为宗旨并依法律和章程开展活动的境外非政府组织在内地获得合法身份,同时也明确了其行为边界,并得到法律保障和政策支持。这两部法律的实施必然对城市社区治理产生积极影响。当前尤为紧迫的任务是以这两部基础性法律为核心,尽快制定诸如投资及税收优惠等方面的实施细则或配套措施,这对于推动境内外公益慈善组织有序参与内地城市社区治理具有更为重大的现实意义。


参考文献:

[1]唐娟.城市社区民主治理模式与政治发展——“城市社区公共治理国际学术研讨会”会议综述[J].中国行政管理,2005,(12.

[2]夏红,耿树丰.法治框架下的城市社区管理创新问题研究——以大连市为例[J].辽宁师范大学学报,2016,(4.

[3]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报,2001,(3.

[4]董秀.深圳市“社工⁺义工”联动参与社区治理的思考[J].武汉大学学报,2009,(3.

[5]刘玉东,风笑天.法律的规则效应与居委会的组织建设[J].国家行政学院学报,2013,(12.

[6]梁迎修.我国城市社区治理法治化探析[J].郑州大学学报,2014,(2.

[7]颜节.“有为而治”彰显高效“无为而管”考量智慧——香港基层治理体制及社区建设启示[J].贵阳市委党校学报,2012,(5.

[8]陈瑞莲,汪永成.香港特区公共管理模式研究[M].北京:中国社会科学出版社,2009.

[9]刘志鹏.城市社区自治立法:域外比较与借鉴[J].国家行政学院学报,2012,(3.

[10]闵学勤,黄灿彪.适度的社区自治及其路径选择——基于香港和内地社区治理模式的比较[J].河南师范大学学报,2012,(2.

[11]汪永成.论现代市场经济条件下的行政指导:行政学的分析[J].江海学刊,1999,(1.

[12]港特别行政区税务局2015-2016年报[EB/OL].香港特别行政区税务局网站,http//www.ird.gov.hk/dar/2015-16/table/sc/ar_1516.pdf2016-11-23.

[13]王林畅.试论我国社区管理模式的创新——香港社区管理模式与清远社区管理模式比较[D].兰州大学硕士学位论文,2013.

[14]郑建君.公共参与:社区治理与社会自治的制度化——基于深圳市南山区“一核多元”社区治理实践的分析[J].学习与探索,2015,(3.

[15]陈家刚.协商民主:概念、要素与价值[J].中共天津市委党校学报,2005,(3.

[16]齐卫平,陈朋.协商民主:城市基层治理的有效模式——基于上海H社区的个案分析[J].理论与改革,2008,(5.

[17]杨婕娱.社会治理实践中社会工作介入拆迁安置社区的研究——基于香港与大陆的比较分析[J].中南大学学报,2014,(5.

[18]刘俊祥.论城市社区的民主合作治理[J].云南行政学院学报,2010,(5.