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2017年923日,由中国行政管理学会主办,西北政法大学政治与公共管理学院承办的第十一届行政哲学研讨会在西安举行。会议围绕行政学的学科发展和行政法哲学与国家治理现代化两大主题开展研讨,来自全国各高校、科研机构、期刊杂志社以及政府机构等共80余名专家学者参加会议,收到论文76篇。现将此次会议内容及观点综述如下:

一、行政学研究的基本问题与重要议题

1982年,夏书章教授在人民日报上发表了《把行政学的研究提上日程是时候了》一文,直接推动了行政学作为一门独立学科在中国学术界的恢复重建。无论是从国际视野考察行政学学科的发展历程,还是着眼于中国行政学三十多年的蓬勃现状,行政学科以及行政学研究都在行政实践的基础上实现了巨大的突破和进展。近些年,立足于国家治理的行政管理实践,中国行政学的研究对象也以政府治理为中心延伸到社会治理的方方面面,本次研讨会收到众多此议题的学术论文,与会专家一致认为需要重点关注行政学研究的基本问题,强化在政府职能、行政主体、公共政策领域、行政管理改革等重要议题的研究。

在政府职能研究方面,有学者提出要继续坚持将政府职能作为行政学研究的起点,行政学研究的重要任务是要搞清楚政府能够胜任什么样的任务,以及怎样高效地完成任务。对我国政府职能现代化以及当前政府推进的“放管服”改革进行了深入探讨,认为需要通过“放”来明确政府角色定位,通过“管”来理顺政府职能转变的问题,通过“服”实现政府职能的优化。有学者在新时期和新常态下重新审视政府职能的转变问题,认为在厘清政府与市场、社会关系的基础上,实现简政放权、优化顶层设计、政府职能市场化,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。也有学者着眼于政府的公共服务职能,认为乡镇政府应该重构公共服务的目标和价值,加强乡镇政府服务能力建设,推进基层治理现代化。

在公共政策研究方面,与会学者强调公共政策研究具有政治和行政双重属性,多认同“政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行”的观点,提出行政学界的主要研究议题,不仅应该关注公共政策的执行环节,而且还要注重研究公共政策制定和执行的全过程,有学者从行政学的视角关注政府决策过程,以中央政府的环境保护政策为研究文本,将政府的决策过程划分为理念构建期、行为构建期、焦点共识期与平稳发展期等阶段,构建了政府决策的“注意力-动机-行为”框架,为学界研究政府的决策过程提供了一个新颖的视角。也有学者从公共政策制定和执行的优化为切入点,聚焦公共政策执行的过程优化,实现公共政策设计的优化,主张把渐进主义决策模型嵌入到政策设计的优化过程中,以提高公共政策解决实际问题的能力。

在行政主体研究方面,与会学者提出,行政学研究需要与时俱进,应随着行政管理实践的发展,将社会、市场相关主体也纳入至行政学研究中来,适当拓展行政主体的外延,实现管理理念向治理理念转变,有学者关注到社会治理各参与主体的治理边界问题,认为明确各参与主体之间在运作上权责和范围的大小,是解决当前各治理主体之间存在的边界模糊、权责不一致的乱象的有效途径。该学者对于该问题的思考,充分回应了行政学研究的基本问题:政府应该承担,以及不需要承担哪些任务。也有学者把研究的关注点放在行政主体之间的协同合作上面,认为地方政府间区域合作治理是解决区域性问题的一种新的公共治理模式,而打破官僚体制的碎片化,改变地方政府各自为政的局面,促进地方政府之间的区域合作,需要在地方政府之间建立以法律法规为基础的制度权威,规范和引导地方政府的行为。

在行政改革研究方面,与会学者认为行政管理是一种行政管理实践活动,是行政学应该重点关注的领域,需要行政学理论给予指导。与会专家从行政学研究的理论层面对中国行政改革实践进行了深入的探讨,提出了新颖的研究观点:有学者认为改革开放推动了我国行政改革的步伐,在行政改革实践中,要彰显出中国特色、中国道路、中国模式、中国方案、中国经验等本土化的特点,同时也要体现出人民至上、依法行政、分工合作、以及为公奉献等价值理念,以此来表达出中国行政改革应有的关怀。该学者对于行政改革的看法,也是当前中国行政学研究应该拥有的特性:中国化和公共性。有学者从行政改革中存在的问题着手,针对当前政府改革中频发的项目“空转”现象,认为政府改革乏效一方面在于改革执行不力,另一方面在于改革制度环节需要完善,而改变该现象的重要做法在于形成政府改革利益的共享机制。也有学者在行政改革大局中,着眼于行政审批制度改革,通过对银川市民大厅政务服务创新的观察和分析,认为市民大厅作为行政审批制度改革的载体和平台,需要在机构的合法性、权力运行的规范化、以及网络审批和大数据等方面做出更多的探索和努力。

二、行政学研究的国外借鉴与中国化探索

行政学在中国作为一门独立的学科走过了三十多年的发展进程,在吸收和借鉴西方行政学理论和研究的基础上,中国情境下的行政学也在经历一个从无到有、从稚嫩到逐渐成熟的过程。与会学者重点探讨了行政学研究的国外借鉴与中国化路径。与会学者客观分析了当前中国行政学发展的现实状况,强调无论是理论体系构建的成熟程度,还是指导行政管理实践的有效性,西方国家行政学的发展都处于相对领先的地位,与会学者强调需要充分吸收国外行政实践经验,批判性地借鉴西方国家的成熟理论和有效实践,为我国行政实践发展提供相应的借鉴。有学者认为社会组织作为行政学研究的主要主体之一,在社会治理中发挥着举足轻重的作用。通过对美国社会组织的发展历程、现状、以及在国家经济社会发展中的贡献等的分析,比照我国社会组织的发展现状,认为我国社会组织发展还处于初级阶段,存在着“先天不足”与“后天不利”的缺陷,主张思考和借鉴美国社会组织发展的成功经验,从强化社会公益意识、加强社会组织能力建设、优化社会组织发展环境和完善社会组织监督机制等方面规范和引导中国社会组织的发展。也有学者关注于西方国家,尤其是英国和美国的公共服务体系改革,试图对中国的行政改革提供借鉴意义。该学者发现英国的公共服务体系改革注重社会公平,美国的公共服务体系改革侧重于效率,认为两个国家在公共服务体系改革上对于公平与效率的互补性,值得我国政府在推进行政改革,尤其是公共服务体系改革上借鉴和吸收。公平与效率问题,是我国全面深化改革和国家治理进程中需要平衡的两个重要方面,也是体现行政学科价值属性的重要问题。

在此基础上,有学者强调需要关注行政学的中国化路径,认为虽然我国行政学起步较晚,在创立和重建的过程中深受西方学术话语的影响,但需要有意识地推动行政学中国化的具体实践,实现行政学中国化的学术自觉。该学者深刻思考胡德的行政学多元文化理论,认为该理论是对欧美“辉格史观”线性科学观念的批判性反思,是对行政学科身份危机的回应。行政学多元文化理论是对学科话语霸权和普世修辞的否定,强调了行政学的“多元话语”建构空间,为各国行政学的本土化发展提供了理论支撑,为行政学研究的中国化提供了学术可能性。从理论层面论述了构建中国的行政学话语权,实现行政学研究的中国化是具有可能性和可行性的;还有学者从学术成果层面展示和分析了行政学中国化建设的现状和进程。该学者回顾了中国行政学30年的研究主题,并划分了中国行政管理学研究的三个阶段:行政管理学研究起步与学科体系初步形成阶段(1982-1992)、行政管理学研究的拓展与深化时期(1993-2007)、行政管理学研究的阶段性反思时期(2008-2012)。认为中国的行政学研究从初步形成阶段的理论借鉴与吸收,到拓展与深化时期紧跟中国社会转型期行政管理实践,再到阶段性反思时期中国具体问题行政学研究的回顾与反思,行政学理论在中国行政管理实践中逐渐与中国特色情境融合在一起,创造和构建出了一系列解决中国问题的行政学理论。

三、行政学研究中存在问题的症结与反思

与会专家学者普遍认为,当前行政学研究存在着学科边界模糊、学术话语缺乏规范、以及理论研究滞后于行政管理实践等症结,无法构建起具有反映时代特性的行政学理论体系,难以为规范和引导国家治理实践提供应有之义。具体而言,与会专家学者分别从不同的方面对当前行政学研究的症结进行了分析,针对突出问题提出深刻反思。

(一)行政学研究主题分散,理论研究缺乏系统性

有学者在对中国行政管理学研究主题回顾和统计分析的基础上,认为中国的行政学研究存在着研究主体分散、理论系统性不足等症结,对照改革开放以来的中国行政管理实践与行政学理论研究,该学者发现行政学研究的主题和关注点紧跟行政管理实践的发展步伐,而随着行政管理实践范围的扩大,行政学研究领域和主题也在不断的扩散开来,呈现出分散的状态。研究主题的分散,无法突出某些行政学研究的核心领域和主要主题,虽然研究成果比较多,但是比较深入的研究比较少。同时发散的研究领域和研究主题,分散了行政学研究的注意力,以至于难以在某些核心的问题上进行更为深入和系统的研究。也有学者认为有些行政学研究的具体问题过于琐碎,使得学科研究呈现出碎片化、零散化的特征,难以形成具有普遍性意义的理论体系,影响了行政学理论对行政管理实践的宏观指导意义。当前行政学研究虽然在推崇中、微观式的学术研究,但这并不代表行政学研究的碎片化和零散化,而是应该紧紧围绕着某一研究领域或主题展开深入的、细致的研究。

(二)过于追逐热点主题,缺乏植根本土的深度思考

与会学者认为充分挖掘中国情境下的行政学实践特性,在借鉴和吸收国外行政学理论研究经验的基础上,在研究中国行政管理实践中构建起具有中国特色的行政学理论体系,是当前中国行政学的重要任务。有学者指出当前行政学存在着盲目追求热点主题的倾向,多是研究方法的炫技,而缺乏对中国行政管理实践和行政学研究的本土化思考。认为脱离了中国具体情境进行行政学研究,无法从行政学理论层面对中国的行政管理实践的进步和完善做出应有的贡献。也有学者尖锐地指出构建中国的行政学理论,本身就存在着创新不足的先天问题,在学术研究中,大量存在用西方管理学理论与范式机械化地解释中国问题的现象。这种一味地照搬和模仿西方的行政学研究成果,难以给中国的行政学研究带来实质性的突破。

(三)行政学研究方法多样性不足,缺乏行政学的学科特性

与会学者普遍认为,成熟的方法体系对于学科形成尤为必要。在加强行政学理论研究的过程中,致力于行政学的科学化和规范化,应该形成符合本学科研究特点的研究方法,实现行政学研究方法的规范化和多样化。当前行政学研究方法存在多样性不足、学科特性不强、规范性缺失等问题。有学者认为,行政学研究方法规范性与多样性不足问题,是当前我国社会科学的通病。大量的行政学研究是“写作文”式的阐释研究,缺乏相应的学科方法应用,虽然近些年运用方法的学术论文有所增加,但比重仍是少数,在行政学方法的应用上,较少体现本专业的学科门槛,更多的是借鉴其他学科,对自身学科的研究方法构建缺乏自觉性和针对性。从根本上制约了行政学理论体系的构建,成为当前行政学发展的重要障碍。

四、建设和发展行政学的路径

与会学者认为,行政学研究需要承担其应有的学术使命,进一步完善行政学科的本土话语体系,持续推进行政学中国化的研究深入。而反思行政学的目的在于探索行政学的发展方向,探讨行政学科的学科边界,构建行政学科的话语体系,明晰行政学的前行路径。主要议题包括:

(一)回归行政学学科建设

学者们普遍认为行政学只有在学科建设上面取得突破和进步,其研究才能有赖以存在的科学载体和平台。行政学要回归于自身,作为一门现代社会科学学科,需要从学科建设的角度来反思和回归行政学。当前行政学研究最大的问题在于行政学学科边界的模糊,边界的模糊一方面源自于行政学科建立之初没有划分明确的学科边界,另一方面在于随着行政管理实践的多样性和复杂性增强,行政学研究的外延也在不断地扩展。再加上行政学学科研究方法的缺失,导致行政学的学科建设受到制约。在对行政学学科建设现状的观察和反思基础上,要回归到行政学学科建设上,重点在于明确行政学学科的范围和边界,建立起行政学学科的专属话语体系,建构行政学理论的基本学科边界以及推进行政学规范的研究方法开发。有学者以《霍尼报告》论述了行政学作为一门独立学科或者院系对于行政学研究的重要性和必要性,探寻了回顾行政学科建设的具体思路。

(二)行政学研究的使命

学者们普遍认为行政学研究应该立足于行政管理实践,构建起能够对行政管理实践现实性和预期性指导的理论体系。对行政学研究出现的碎片化和零散化进行了深入地探讨,认为行政学研究不能就问题研究而研究,应该把行政学的问题研究至于行政学的研究使命之下。而所谓行政学研究使命即是在经验性的行政管理实践中抽象出具有普遍性意义的理论,并以此来为指导行政管理实践。在此问题的思考和讨论中,有学者认为行政学研究建立在行政管理实践之上,并高于行政管理实践。行政学研究不仅在于从理论层面对当前政府行政管理实践予以简单的回应,在对问题解决中提供理论指导,随着社会预防性治理问题的增多,行政学研究应该具有更高层次的前瞻性,对政府行政管理实践活动进行一定的预测和判断,提供“事前性”而非“事后性”的理论指导。

(三)行政学中国化研究

与会专家认为:反思行政学的最终归宿,还是要回到中国行政学的研究上,实现行政学研究的中国化或本土化。有学者指出当前的行政学研究缺乏对学科基本问题的深度聚焦,缺乏长时期的持续跟踪,回应中国实践的能力不足,导致行政学理论本土构建创新不足。有学者也指出,回归行政学的中国化研究,并不意味着对国外行政学研究的排斥和拒绝,而是立足于中国行政管理实践的具体情境,批判性地吸收和借鉴具有适用性的理论内涵和研究方法。重点在国家治理能力和治理体系现代化建设进程中,具体回应政府行政实践的具体问题,对政府职能履行与体系构建提出具有前瞻性的理论指导,有针对性地聚焦中国情境的本土化理论探索,持续推进行政学研究的中国化。