治理效能 TOP 10
典型推荐

【摘 要】改革开放将近40年来,我国城市发生了翻天覆地的变化。城市发展经历了从社会转型到文化转型的转变过程,人口结构也发生了变化,由单一性、同质性向多样性和异质性转变。随着城市的转型,人与人之间的关系、婚姻家庭、族群之间的关系、社会整合等发生了巨大的变化,原有的社会管理模式面临巨大的挑战和存在诸多问题。当前,我国正在推进国家治理体系和治理能力的现代化建设,城市的社会治理是国家治理体系关键所在。论文结合田野个案资料,在分析城市转型的基础上,指出城市的社会治理需要从单一的、静态的向多元、动态和文化多元的理念转变;制度上的转变,即如何保障更多人参与社会治理;实践层面上的转变,需要建立不同人群之间的沟通模式。

【关键词】城市转型;社会治理;城市少数民族;地域性族群;国际性移民


一、引言:城市治理的机遇与挑战

社会的转型意味着社会发展理念和价值的变迁,社会发展的主导力量和决定因素的转移、社会结构的质的变化、社会运作方式和机制的根本转变和社会特征的显著变化。而文化转型则是表明一种新的文化形态替代旧的文化形态,具体表现为文化的变革和创新(周大鸣,2013)。自20世纪后期以来,整个世界都在转型,而我国经历从计划经济到市场经济再到国际化和全球化接轨的巨大社会转型。“转型中国”成为社会科学界研究的热点,或者理所当然地成为研究的背景和不言而喻的“社会事实”。进入21世纪,随着全球化浪潮的席卷,我国的社会转型步伐加快,整个社会都在转型,政治、经济和文化领域都发生了让世人惊诧的变化,创造了一个又一个的中国奇迹。

对于中国城市转型的研究,引起了多学科多领域学者的兴趣,学者们从地理学、社会学、人类学、经济学等学科领域进行探讨。其中,“中国城市研究网络”研究尤为引人注目。如对于中国城市转型过程中的焦点问题,有学者对城市转型所导致的社会分异和居住距离进行研究(吴缚龙,1992;柴彦威等,2007;张京祥等,2008;李志刚等,2004)和流动人口聚居区的研究(吴缚龙等,2007;杨上广,2008)。城市的转型发展是一个全方位、多层次、多阶段的过程,王国平从对杨浦的调查研究中指出,中国特色城市转型之路主要包括六个方面的有机内容,即从传统转型到现代转型、从提高城市化水平转型到提升城市发展质量转型、从区域性转型到驱动城市整体转型、从单一结构转型到五位一体系统转型、从封闭的自我转型到开放的国际化转型、从阶段性转型到可持续性转型(王国平等,2012)。城市转型是一个永恒的命题,是一个持续的动态过程,是城市发展进程和发展方向的重大变化与重大转折,是城市发展道路及发展模式的大变革。现代城市发展就是不断通过转型提升竞争力,包括产业结果、城市功能、城市建设、社会文化等方面的调整与转型(李程骅,2014)。都市人类学作为被定义为研究城市文化系统和特征以及塑造城市形态和过程的各种政治、社会、经济和文化力量等的人类学分支学科,也一直关注我国的城市转型。近年来,都市人类学对于城市转型的研究包括城市族群及其族群关系的研究、城市社会组织的研究、城市移民与适应研究、城市问题研究等。

改革开放将近40年来,我国的城市化进程日益加速,传统的乡土性日益消失。而传统中国所表现出的地域社会,已经向移民城市转变。我国城市发生了翻天覆地的变化。以城市移民人群来看,以往一直认为的“农民工”已经不足以概括当代城市移民族群。学界上已经开始用“城市新移民”指代来自不同地域、不同阶层的移民群体,包括体力劳动者、智力型移民、投资型移民等。陈映芳将乡城迁移群体表述为“城市新移民”(陈映芳,2004)。朱力(2003)将流动人口统称为“城市新移民”,并分为智力流动人口、体力流动人口和资本流动人口。在“城市新移民”的研究思路中,我们将移民作为一种社会发展方式,关注移民所引发的城市社会重构(周大鸣、杨小柳,2014)。而城市的发展经历了从社会的转型到文化的转型的过程,人口结构也发生了变化,由单一性性、同质性向多样性和异质性转变。2011年我国城市人口首次超过农业人口,开始告别乡土社会。以东莞为例,根据东莞统计资料,全市户籍人口从1949年的68万人,1979年112万人,再到2012年的187万人;农业户籍人口从56万(1949年)到91万(2012年),非农业户籍人口从11万(1949年)到95万(2012年);外来人口从15万(1986年)到416万(2012年)。大量的人口聚集在城市,人群来源多样化、人群的利益诉求也多元化。本文所说城市转型,主要指的是随着城市化进程的发展,城市人口结构发生变化,不论是人口的来源还是人口的特征,都发生了巨大的变化;城市人口结构的变化,伴随着城市中的人与人之间的关系、婚姻家庭、族群之间的关系、社会整合等发生了巨大的变革。那么,城市原有的社会管理模式面临巨大的挑战和存在诸多问题,如果依旧沿用原有的社会管理模式,则会使城市的社会治理陷入危机。

“治理”不同于“统治”,治理强调需要主体的多元化。在20世纪90年代后期,治理的概念被社会科学家所普遍使用。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了“治理危机”(CrisisinGovernance),此后,“治理”一词便被广泛地用于政治发展研究中,对此的研究也成为20世纪90年代政治学的最新发展。格里·斯托克(GerryStoker)在对各种治理理论进行梳理后,认为治理的内涵有五种观点:治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者;治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中,存在着界线和责任方面的模糊性;治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络;治理意味着办好事情的能力不限于政府的权力(斯托克,1999)。全球治理委员会(CommissiononGlobalGovernance)对“治理”的定义是“各种公共的或者私人的机构管理其共同事务的诸多方式的综合,使相互冲突或者不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程,包括正式制度和非正式制度;具有‘治理是一个过程、治理过程的基础是协调、治理涉及公共部门和私人部门、治理是持续的互动’四个特征”(CommissiononGlobalGovernance,1995:2-3)。“社会治理”是政治学、社会学和人类学等学科的重要研究领域。最近,中国也从社会管理到社会治理方向转变,朝着大社会、小政府的社会治理方向发展。早在20世纪90年代,许多学者就开始关注乡村治理,形成了乡村治理学派。不少学者关注村民自治组织研究、社区居民自治研究,期望从中找到中国民主实践道路,探求具有中国特色的社区治理之道。

当前,我国正在推进国家治理体系和治理能力的现代化建设,城市的社会治理是国家治理体系关键所在。党的十八届三中全会首次将“创新社会治理体制”写入党的纲领性文件,明确提出“要加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能,充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”,并且提出把“推进国家治理体系和治理能力的现代化作为首要目标”。

在城市转型的背景下,城市的社会治理会面临怎样的问题?城市的转型、城市人口结构的变化,所带来的城市人际关系、族群关系、家庭、居住方式、语言变迁、社会整合、城市文化等方面发生的变化,给城市的社会治理会带来怎样的挑战呢?事实上,原有的单一的、简单的社会管理模式已经难以与城市的发展相适应。城市的文化冲突、族群冲突日益增多,市民的利益诉求日益多元化,传统的社会管理模式暴露出越来越多的问题。本文结合田野个案资料,分析当前我国城市转型背景下的社会治理现状,探讨多元主体的社会治理模式。

二、案例研究:城市转型背景下的社会治理

在本部分内容中,我们结合近期在珠三角广州和东莞两个城市所做的田野个案,分析城市转型给社会治理带来的影响与挑战,探讨基层社会在社会治理中的实践。第一个案例来自广州的一个老城区的社区,主要剖析非正式制度在社区治理中的作用。第二个案例则来自东莞南栅社区——一个典型的外来工聚集的二元社区,主要探讨二元社区的特点及其社会治理的问题。所谓“二元社区”,是指在现有户籍制度下,在同一个社区(如一个村落和集镇),外来人与本地人在分配、就业、地位、居住上形成不同的体系,以致心理上形成互不认同,构成所谓“二元”(周大鸣,2000)。形成二元社区的主要因素是“寄生性”经济和“地方本位”政策。“二元社区”概念是与“都市包围中的村庄”“梯级移民”“钟摆理论”等一系列研究理论观点与视角一脉相承的。

(一)非正式制度在社区治理中的应用

木棉花社区位属广州,区域面积达到0.4平方公里,社区一共1305户,常住人口3739人,以土生土长的原居民为主,约占总人口的74.20%。目前,社区居民委员会有成员10名,其中专职人员5名,包括主任1名,专职委员3名,社区工作者1名,其他人员5名。目前,社区居委会办公地点在木棉花广场里的三层楼,与社区家庭综合服务中心合用一栋办公楼。家庭服务中心由专业的社工组织开展活动,具有较强的独立性。开展的活动包括老人日托、亲子活动、子女教育和入户家访等。每天都有许多居民来木棉花广场锻炼身体,或者前往家庭服务中心参加活动。社区每个月举办一次居民议事会,由社区网格代表、社区工作者、党员、社区单位代表等参加,木棉花社区还以100至150户为单位,将整个社区居委会分为12个网格片区。

在我们的田野工作过程中,亲历了木棉花居委会建设幸福社区和垃圾分类的活动。虽然无法全过程观察社区建设,但透过这两个社区建设的侧面,或许可以“窥视”木棉花社区居委会的动员策略。

木棉花社区作为广州市幸福社区建设的示范点,自2012年6月份开始,至2013年6月止,为期将近一年时间。按照居委会对幸福社区的介绍,木棉花社区要建设的幸福社区是这样的:加强社区自治建设,提升社区服务管理水平,满足社区群众社区服务管理需求,增加社区居民幸福指数,全力构建“管理创新、服务完善、环境舒适、居民参与”的“村改居”型社区的幸福社区。木棉花社区居委会建设幸福社区,分为三个阶段:第一阶段是2012年6月至9月,这是初步规划和动员阶段;第二阶段是2012年9月至2013年2月,全面建设阶段;第三阶段是2013年2月至2013年6月,提升阶段。

为了让社区的居民了解幸福社区的建设,使得更多的居民参与进来,社区居委会做了大量的宣传。在宣传过程中,社区居委会发动了社区积极分子参与进来。居委会首先把社区积极分子召集到社区居委会来开会,向这些积极分子传达和讲解建设幸福社区的规划和意义,并且动员这些积极分子回去带动社区居民,向大家宣传幸福社区建设的好处。邓爷爷是木棉花社区土生土长的居民,他从企业退休后,便一直住在木棉花社区。他之前在企业做过车间主任,并且还是党员,社区的居民都对他很认可。在建设幸福社区动员大会之前,居委会干部找来邓爷爷,告诉他建设幸福社区对于社区建设有什么意义和需要怎么做,并表示希望他可以帮忙带起这个头来。他得知了情况后,回去就开始发动他周边的居民,尤其是他的工友一起来社区居委会参加动员会,一起到社区去做宣传。

在田野调查的中期,刚好社区居委会要派发建设幸福社区的宣传资料,我们在场,和社区居委工作人员、社区积极分子和社工中心的工作人员一起帮忙派发资料。以下是关于此次宣传资料派发活动的描写:

下午两点,整个大厅已经是人山人海了。将近有20多个人,基本上都是五十岁以上的妇女,还有两三个老爷爷。居委会的人都在吩咐着这些居民怎么做。来帮忙的居民中,有三四个是我之前见过的,比如邝阿姨、何叔叔。居委会的人大致说了一下,这些居民便开始分发资料。这些来帮忙的居民,超过三分之二的人是社区积极分子。前几天,社区居委会的干部便已经打电话通知他们,要在今天下午派发宣传资料。他们三四个人一组,拿着分好的宣传资料去社区派发。他们一边拿着这些资料,一边开玩笑,一路上不断地发出笑声。我跟随着两个社区积极分子去派发资料。这些积极分子来自哪片社区,居委会干部就吩咐他们到哪片社区去派发资料。这两个积极分子到了社区居民住房之后,一边敲门一边喊着房主的名字,如果有人出来开门,他们便会把手中的一份资料发给居民,并且告诉他们周四有人来做调查,需要大家配合一下。从一楼跑到四楼,一栋楼下来,这些社区积极分子也都很累了,喘着气,继续下一栋楼的派发。下午五点半,基本上所有的居民都派发了,居委会主任便过来了解情况。积极分子们一边和居委会主任汇报派发资料的情况,一边相互开玩笑,场面十分热闹。他们与主任的关系并不像领导与被领导的关系,而是一种相互依赖的伙伴关系,互相之间可以开玩笑。在结束之后,居委会主任给他们每人一条纸巾拿回家。

如果不是30来位积极分子的帮忙,1000多户人家的资料派发,光靠居委会5个专职工作人员来做,远远不能这么快完成。另外,这些积极分子对自己所居住的片区,也比居委会的干部们熟悉,他们甚至可以分出具体哪一住户居民的名字,这些居民也认识他们,因此,由他们来派发资料,并且让他们顺便向居民宣传幸福社区的建设,能够达到事半功倍的效果。那么,作为回报,居委会干部并没有以金钱作为礼品回馈给这些社区积极分子,而是选择把多余的纸巾,每人一包,分给他们。而他们也并没有想要获得什么利益,一条纸巾也十分开心了。正如某位积极分子说的,“自己社区的事情,还图什么,没有纸巾也一样来帮忙的”。

社区的垃圾分类活动,也可以透视社区治理中不同人群、不同力量的聚合。从2012年7月开始,木棉花社区垃圾分类活动正式开始。垃圾分类由街道城管科负责实施,木棉花社区居委会负责社区宣传和群众动员。垃圾分类活动把生活垃圾分为四类:一类是可回收物,包括未被污染的可以再次回收循环使用的废物;二类是厨余垃圾,包括家庭产生的有机易腐产垃圾;三类是有害垃圾,指对人体或者自然环境有害的物质;四类是其他垃圾。木棉花社区开展垃圾分类活动,社区居委会负责动员群众和社区宣传工作,以及日常运行效果的监管。那么,居委会是如何开展社区宣传和动员工作的?其中最主要的是动员积极分子和奖励表现优秀的社区居民。一是动员社区积极分子,让他们帮忙入户宣传,并将社区垃圾分类倡议书和宣传资料发给社区居民。除了发资料,积极分子还需要起带头作用,把自己家的生活垃圾进行分类,进而带动周边的居民。陆阿姨退休三年多,是社区的积极分子,居委会有事情要帮忙,都会打电话给她,比如去发垃圾袋、宣传垃圾分类等,她便会去帮忙。有时候,居民不听居委会工作人员,但会听他们这些邻居。二是对垃圾分类活动中的积极分子和表现优秀的社区居民进行奖励。每个月由居委会专人负责垃圾分类活动的情况,对社区每家每户垃圾分类的情况进行统计,并在月初进行排名,排名靠前的则由居委会进行奖励。奖品包括纸巾、垃圾桶、牙刷和牙膏等生活用品,这样提高了社区居民参与垃圾分类活动的热情。何阿姨是木棉花社区的老居民,今年已经六十岁了。她去年开始参加垃圾分类活动,开始不知道怎么分类,后来“看了其他人怎么弄,自己才知道怎么分类”。现在,她已经熟练掌握了垃圾分类的技巧。原本她家的垃圾都是全部倒入社区垃圾回收箱的,但现在在家里就分开装,然后做到“能卖的拿去卖,有毒单独放,干湿分开”。上个月,她还因为表现得好,垃圾分类做得好,得到了居委会的奖励,居委会奖励了她一包纸巾。

在木棉花社区居委会开展的垃圾分类活动、建设幸福社区等,都通过社区积极分子来开展宣传和动员工作。为了让幸福社区建设理念深入社区,居委会多次召开社区积极分子会议,然后请这些积极分子来帮忙派发宣传资料,入户宣传。每次大型活动,需要发动社区居民参加时,居委会也会请来这些积极分子,让他们跟着居委会的工作人员挨家挨户地去社区居民家中动员。前文指出,木棉花社区居委会并不是自己本身单独直接去进行社区动员,而是通过积极分子来参与社区动员,并且收到了良好的效果。那么,为什么这些积极分子会这么热心地去做社区居民的动员工作呢?而社区居民又是为什么乐意地“被动员”,并且积极地参与到社区活动和社区建设中来?也就是,居委会是采取什么样的策略来进行对积极分子和社区居民的动员?我们认为主要有两点,一是人情,二是礼物。人情更多地理解为一种互惠关系,一种相互依赖关系。而礼物则往往是物质性的回报,尽管很少,但却十分关键。人情往往表现在赞扬、认可和关怀上。社区居委会干部往往会在社区积极分子和社区居民来参与活动的时候,多次表达赞美之词,尤其是在社区居民议事会上,表扬表现好的积极分子和社区居民。在木棉花社区居委会给居民发放幸福社区建设的宣传资料时,居委会主任首先就当着我们的面多次称赞社区积极分子,并且在发完资料之后,主任还再次表示感谢。居委会干部也会经常关心社区积极分子的生活和家庭。积极分子家里有什么事情,居委会干部也会帮助他们。例如,一个片长在社区居民议事会上反映说邻居养狗,搞得卫生很差,社区居委会的干部听说之后,马上安排负责环卫的工作人员去协商和做工作。到了春节、中秋等节日,居委会干部也会到他们家慰问。社区家庭服务中心开设了舞蹈室、乒乓球室等,这些积极分子也是拥有优先使用权。礼物则表现在居委会干部会给社区积极分子发放一些物质性的礼品。事实上,这种礼品,并不是昂贵的礼物,更多时候都是牙刷、牙膏和纸巾。比如,在垃圾分类活动中需要社区积极分子来入户帮忙宣传,在宣传结束后,居委会干部会给这些积极分子发放纸巾。而居委会平时也会买一些牙刷和牙膏,对于那些参加居民议事会的积极分子和社区居民,居委会干部在会后给他们一些牙刷和牙膏。

(二)二元社区的社会治理

南栅社区位于珠江口东岸,虎门镇南端,距离虎门镇政府4公里,北距东莞市政府约29公里,处于香港、深圳、广州的几何中心。南栅社区的行政管理区域,东起东引运河,西至新湾海景南路,北起东风,西南至沙角,正南至宴岗,东南至路东。太沙路、连升路贯通全境,辖区面积为8.18平方公里,下辖元头、八行坊、三蒋、南冲口、西头、冲元、新村、平岗等8个居民小组,户籍人口约5300人,外来人约50000人。2005年11月,南栅村委会正式改为社区居民委员会,标志着在制度上成为城市社区。下属八个村小组,分别是西头、冲元、八行坊、新村、元头、平岗、南冲口。村民的户口也由村民变成了居民,但是村民在生活中仍旧认为这里是“村”,他们觉得“自己既不是农民也不是市民,与太平的城镇户口是不一样的”。

作为二元社区的南栅,在居住空间、经济收入、消费娱乐、社会心理与认同等方面都呈现出“二元”的特点。在居住空间上,本地人一般居住在新村或者搬到虎门镇区居住,而外地人则居住在工厂宿舍或者旧村的出租房里。经济收入上,本地人有集体分红、在本村就业等福利,而外地人要么在工厂做生产工,要么自己投资做买卖。消费娱乐方面,在日常的休闲娱乐中,本地村民很少在本村消费,一般都会开小车去虎门镇区消遣娱乐。“南栅这里没有什么好玩的,就连吃东西的地方都不多,唱K都要出去虎门那里。”当我们问及平时都去那里玩,多个三十来岁的村民都会这样回答。不少来自四川、湖南和河南的打工者,他们从20世纪年代末开始在南栅打工和生活,但是他们至今仍生活在老乡的圈子里面,很少与本地村民往来。当问及对南栅的感觉时,他们都会说“都在这里打工,不是自己的家乡,以后还是得回去老家的,年纪大一点就干不了了”。当然,对于年轻的打工者来说,虽然他们很想扎根南栅,但是现实的残酷却很难让他们对社区有较强的认同感和归属感。

为了集中治理工业区内电镀、印染企业生产过程中产生的废水,虎门镇政府引进BOT项目——东莞市虎门镇电镀印染专业基地。该基地内花1亿元建成的南栅片区工业污水处理厂已于去年12月进入调试阶段。但是,当地不少村民认为这里有多所学校、幼儿园,人口密集,反对将电镀印染专业基地设在这里。受多种原因影响,从今年5月中旬开始,该基地的污水处理厂不得不处于停运状态(广州日报,2014)。南栅社区的电镀厂主要集中在四区,目前处于停产状态。我们访谈了来自湖南邵阳的宿管大叔,姓肖,现在与妻子和孙女住在中鹏公寓三楼,这里包住每个月两千多块钱,没有社保等。他说,刚从老家过来,大约有六个月了。四区的电镀厂大约有一百多家,从5月27日开始停产,村民跑到村委去闹,认为电镀厂污染环境,有些拿了实惠的村民则停止闹了,电镀厂上交的环保费被政府部门拿走了。在南栅冲元小组,随处可以看见张贴着“反对电镀厂开工”“还我污染家园”等核心内容的横幅。电镀厂基本停工了,很多外地打工的人开始是每个月领工厂发的基本工资,工厂也没有马上辞去这些工人,以为短时间会恢复生产,但是过了两个多月,工厂还在停工,很多打工者都开始辞工回家或者去其他工厂打工,也有一些打工的人继续等待。这些电镀厂的工人,大多数表示很无奈,也对部分村民的这种行为有不同的意见和看法。从这件事来看,南栅村的社区治理忽视了外地人的声音,作为利益相关者的外地打工者,在整个事件中处于失声状态,突发性的失业让不少在南栅打工多年的外地打工者难以调适过来。因此,在和我们的聊天中,不时表现出不满的情绪。

我们认为作为二元社区的南栅的社区治理存在以下三点问题:

一是社区治理中忽视外地人的利益诉求。治理之所以与管理不同,在于治理的主体是多元的,不论是本地人还是外地人,都应该成为社区治理的主体。但是,在南栅社区的调研表明,在社区提供的就业、福利等,基本都是针对本地村民,外来打工者难以享受。

二是二元社区依旧存在。从我们的调研来看,南栅社区不论是在居住格局、职业收入,还是休闲娱乐与族群认同等,都呈现出典型的二元社区特点。在社区的日常活动中,本地人与外地人之间的区隔依旧很明显。如何促进社区的融合,建设和谐新社区,则显得十分紧迫。

三是社会组织参与社区治理的能力和水平有待提高。在南栅社区,主要的社会组织是社工服务站,尽管社工服务站在南栅开展活动超过一年的时间,但是所开展的活动基本是针对社区老人和小孩,参与社区治理的程度还不足,由于该社工服务站由市区的社工服务中心垂直管理,社工站仍然没有扎根社区,在社区治理中缺乏主动性。

三、案例启示:城市转型与社会治理方式的转变

伴随着城市的转型,城市人口结构、社会文化、族群关系、社会结构等发生改变,社会治理也面临新局面和新挑战。从中国实际看,传统的社会管理与发展模式遇到了不可克服的矛盾:从发展层面说,快速的发展面临新的挑战并出现新的特征,在初步实现了工业化、城市化和信息化的基础上,以出口和投资带动的发展战略弊端日益凸显,除了当下的国际金融危机带来的出口和投资下降的冲击之外,更深层的是以高投入、高耗能、高污染为特点的发展方式已难以为继,资源、能源和环境的承载力已经达到极限,转变发展方式势在必行;从管理层面说,改革开放以来中国初步建立了市场经济,构筑了法治和民主的制度框架,公民社会快速成长,围绕利益展开的社会矛盾也尖锐起来,传统的社会管理模式逐渐失去其合理性,社会发展要求建构新的社会规则和行动模式,探索新的社会治理与发展道路成为当代世界包括中国面对的根本课题(魏波,2009)。在前面理论探讨和田野个案分析基础上,我们认为,从政府决策与职能转变的角度思考,当前我国的城市治理需要进行三个层面的转变。

第一,治理理念的转变,从单一的、静态的理念向多元、动态和文化多元的理念。改革开放将近40年以来,我国城市人口结构发生了巨变,但是城市的社会治理依旧采用单一的、静态的治理理念,导致了治理的危机与社会冲突。城市的转型,城市人口的多元化,利益诉求的复杂化,都亟需治理理念的更新与转变。城市的治理,面对的不只是本地人,还有各类城市新移民,包括体力型移民、智力型移民和投资型移民,不仅涵盖地域性族群,还包括来自世界各地的国际性移民。只有在治理理念上进行转变,才能对城市的治理模式进行创新,推动多元主体治理模式的建设。

第二,制度上的转变,探讨如何保障更多人参与社会治理。从前文广州木棉花社区和东莞南栅社区的个案来看,都会发现一个共同点,即社区中生活的大量城市新移民几乎没有参与到社区治理中来,在城市治理中“失声”。城市新移民作为社区族群的一大群体,他们为社区的社会经济发展作出了巨大的贡献。在社区治理和社区建设中,应该提供机会提高他们的社区参与度,让他们真正成为社区治理的主体之一。因此,城市的社会治理模式的创新需要从治理的制度保障上进行转变,建立相关的政策制度,保障社区更多的居民、不同阶层的新移民参与到社区治理中来。

第三,实践层面上,建立不同人群之间的沟通模式。不同阶层、不同地域、不同国家的人群聚集在城市,不同的文化在这里碰撞和融合。不同人群所带来的不同文化相互持续接触时,便会产生人类学意义上的“涵化”(Acculturation)。但是,如果具有不同文化背景的人群缺乏沟通和交流,便容易产生误解,造成文化冲突和群体冲突。因此,城市的社会治理需要建立城市不同人群之间的沟通模式,让具有不同文化的人群相互交流,促进族群之间的理解与信任,减少甚至避免族群冲突,使社会治理走向“善治”。

四、政府的角色与职能定位:构建多元主体治理模式

社会治理是以实现和维护群众权利为核心,发挥多元治理主体的作用,针对国家治理中的社会问题,完善社会福利,保障改善民生,化解社会矛盾,促进社会公平,推动社会有序和谐发展的过程(姜晓萍,2014)。立足于城市转型的社会现实,从政府角色与治理职能而言,建立多元主体的治理模式,推动城市社会治理创新,政府应从以下五个方面发挥核心作用。

第一,关注城市少数民族发展。从城市民族工作的角度看,带来城市民族问题突出化的人口流动主要包括中部、东部汉族人口向西部少数民族地区流动、西部少数民族农村劳动力向当地城镇流动和西部少数民族人口向中部、东部城市流动三股潮流(马戎,2009)。20世纪90年代以来,在社区建设动员过程中,将各民族视为一体的“居民动员”逻辑,忽视了社区中各少数民族历史地和实践地形成的民族意识和组织结构特征,从而导致城市社区中民族关系的紧张;因此,一个包括各民族在内的多元主体治理的权力格局的形成是社区自治的必然趋势和要求,具有自我管理能力的社区自治组织结构设置,是实现社区自治的制度保证;动员各民族居民共同参与,则是通过实践实现社区自治的群众基础;在多元治理主体的互动中,实现社区资源的优化整合,才能真正推动我国城市社会建设中的社区治理向社区自治方向前进,并在这一过程中实现民族团结和社会和谐(周大鸣,2012)。费孝通先生在1988年提出了“中华民族多元一体格局”的概念,“中华民族形成一个你来我去,我来你去,我中有你,你中有我,而又各具个性的多元统一体”(费孝通,1999:3-4)。不同地区的少数民族聚集在城市,城市的社会治理不容忽视他们作为治理主体的影响与作用。少数民族带有自己本民族鲜明的民族文化,不论是饮食、服饰、族群认同、交往模式、语言、习俗文化等方面都与汉族不全相同。在社区治理中,要重视多民族的社区参与,让城市各民族人民真正成为社会治理的主体。

第二,重视地域性族群的文化差异,大力开展社区融合工作。这里所说的地域性族群指的是生活在城市里的来自国内不同地方的族群,包括不同省份、不同市县、不同乡镇等,如我们常说的河南人、四川人、湖南人、江西人等,或者是一个区域群体的泛称,如广东的三大主要族群,客家人(Hakka)、广府人(Cantonese)和潮汕人(Teochew)。不同的地域性族群汇聚在城市,各种各样的地域性文化相互碰撞和融合,产生出新的城市文化。我们在南栅调研时,认识了一家名为“中原美食餐厅”的老板,这是一家河南人开的餐馆。店面小,只有一个厨师,平时他们夫妻两个帮忙就可以了。进去不久,就接连有人来吃饭了。来的人大多数是河南人,他们一般都是点河南的面和菜。当顾客吃完饭之后,老板总是说“不需要钱,算了,这么熟”,但是顾客还是把钱拿到老板手里。在日常娱乐消费中,同一个地域性族群的新移民往往抱团消费。而在找工作或者租房子时,也往往借助“老乡”的社会网络进入同一个工厂或者“聚集而居”。以往由于城乡二元体制的局限,往往将城市族群简单划分为“本地人”和“外地人”,忽略了“外地人”本身内部构造的复杂程度。进入21世纪,我国已经由地域性城市转向移民性城市,城市文化容纳了不同地域的族群文化。不同的地域性族群的利益诉求与参与社区治理的呼声,已经成为当前城市社会治理所面对的社会现实和亟需解决的核心问题。

第三,加强国际性移民群体的研究与族群融合工作。自加入世贸组织,我国与国际的交往日益密切,全球化的另一个侧面则是国外移民的涌入。以广州为例,虽然至今还没有一个确切的数字足以说明居住在广州的外国人的数量,但是大量的外国人(包括非洲人、韩国人、日本人等)居住在广州,已经成为不容忽视的现实。来自权威部门的最新统计数据显示,截至2013年年中,在穗常住的外国人有3.4万人,日本、韩国、美国、加拿大、印度分列数量前五位。其中日本人接近5000人,韩国人约3300人,美国人约2800人。如果算上短期逗留、居住的来客,数量要远远高于此数。2013年上半年,超过100万人次的外国人在广州临时居住(广州日报,2013)。当然,官方的统计数据只是冰山一角,大量的广州黑人群体没有纳入统计范围,广州的黑人群体到底有多大,没有人可以确切知道,目前大多数人认为至少有30万。他们的到来对于城市治理的影响不容忽视。在2012年6月19日发生的广州黑人群体事件至今值得我们反思。

第四,发挥社会组织的社区参与与社区动员作用。在政府推进政社分离、转移政府职能、创新社会治理方式的大背景下,社会组织作为与政府、市场对应的第三部门,在参与公共服务方面,将发挥越来越重要的作用。目前政府主要通过建立社会组织培育基地、向社会组织购买服务、公益创投等形式,不断鼓励社会组织参与公共服务和社会建设。社会组织活跃在社会生活的各个领域,在社会福利、社区服务、灾害救助、尊老助残、保护环境、保护妇女儿童利益等方面发挥重要的作用。在虎门南栅社区,主要的社会组织是社工服务站,尽管社工服务站在南栅开展活动超过一年的时间,但是所开展的活动基本是针对社区老人和小孩,参与社区治理的程度还不足。社会组织作为社区治理的重要组成部分之一,日益在社区治理中发挥重要的作用。正如前文所讨论的,南栅社区社会组织在社区治理中的参与度和水平有待提升,因此,一方面社区居委会要采取积极的措施,鼓励社区社会组织参与到社区治理中,另一方面,也需要社会组织立足于社区,以社区治理的“主体身份”参与公共服务,为社区建设出谋划策。

第五,培育多元、包容的城市文化。城市——诚如人们从历史上所观察到的那样——就是人类社会权力和历史文化所形成的最大限度的汇聚体。在城市这个地方,人类社会生活散射出来的一条条互不相同的光束,以及它所焕发出的光彩,都会在这里汇集聚焦,最终凝聚成人类社会的效能和实际意义(芒福德,2009)。城市在转型,社会文化也相应发生变化,地域性城市文化转向移民性城市文化。需要包容不同民族、不同族群、不同种族的文化,催生出体现城市转型特质的移民文化。培育多元、包容的城市文化,需要文化自觉。文化自觉是一个艰巨的过程,首先要认识自己的文化,理解所接触到的多种文化,和其他文化一起,取长补短,共同建立一个有共同认可的基本秩序和一套各种文化能够和平共处、联手发展的共处守则(费孝通,1998)。在社区治理中,通过开展各种类型的社区活动,让社区居民参与到社区活动中,营造多元和包容的社区文化,从而促进社区融合(Integration),减少社区不同群体之间的区隔(Separation)。


参考文献:

[1]柴彦威、陈零极、张纯(2007).单位制度变迁:透视中国城市转型的重要视角.世界地理研究,16(4):60-69

[2]陈映芳(2004).关注城市新移民.解放日报,8月22日.

[3]邓正来(2006).关于“国家与市民社会”框架的反思与批判.吉林大学社会科学学报,46(3):5-9.

[4]费孝通(1998).从实求知录.北京:北京大学出版社.

[5]费孝通(1999).中华民族多元一体格局.北京:中央民族大学出版社.

[6]格里·斯托克(1999).作为理论的治理:五个论点.国际社会科学杂志(中文版),2:19-30.