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【摘 要】城市基层治理事关城市发展全局。随着参与和治理的理念不断发展,在城市治理中参与式民主也得到了很大发展。本文主要关注法国城市治理中街道议事会的作用及对中国基层治理建设的启示。法国经验表明,街道议事会体现了法国参与民主的发展及制度化趋势,使参与民主与代议民主得到有效结合;街道议事会给公民参与城市治理提供了平台,促进了政府与公民之间的沟通与信任,让城市治理问题落实到街道层级;在街道议事会运行过程中,避免政治化影响及会员专业化趋势,有利于保证街道议事会更客观、科学、合理地反映公民的声音。借鉴法国经验时也必须意识到,法国街道议事会的发展与法国参与式民主形式多样化、众多协会活跃性、社会和政府所倡导的自治准则和以自愿为基础的自治体系紧密相关。

【关键词】法国城市基层治理;街道议事会;参与式民主


党的十八大以来,中央多次对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重要论述,强调推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作在基层。但从整体上讲,中国的基层治理体系还不成熟,还需要更大的发展。尤其是在城市基层治理建设中,城市发展的差异性和不平衡性使得当前城市基层治理变得异常复杂。城市基层治理良性发展,不仅关系国家政权的巩固,国家与社会的良性关系的构建,而且关系到城市居民的福祉。

与我国基层治理建设处于初级阶段的国情相比,西方发达国家早已经历了不同基层治理建设阶段,并引入了不同的发展模式。学习和借鉴西方发达国家的经验和教训,有利于我国进一步完善相关制度。本文主要以法国为例分析街道议事会在城市治理中的经验与教训。法国街道议事会作为法国公民参与城市基层治理的重要方式,其组成、运行和管理已形成了较为成熟的制度规范。在法国城市的道路、交通、建设及环境管理方面,街道议事会发挥了十分重要的作用。关注法国城市中参与式民主的发展,不仅可以展开很多关于城市治理问题的讨论,也可以探讨在不同制度体制下展开相同基层治理建设、共同推进民主化进程的可能性。

本文首先初步描述了法国街道议事重要发展历史阶段,接下来重点分析了街道议事会在城市基层治理中的作用,总结了街道议事会体现参与式民主化的重要特点,最后分析当前其发展面临的潜在约束,并结合中国实情提出了经验借鉴与关键启示。

一、街道议事会的形成与发展

(一)城市社会运动的兴起

在二战之前,法国地方民主一直是以代议制民主为主。二战结束后的30年战后黄金发展阶段中,随着快速的工业化和城市化,法国城市治理结构发生了根本的改变。较多的大建筑群以及郊区化的发展给城市化带来了动力,同时也导致了很多问题,如公共交通、学校、绿化配套设施的缺失等。面对这些问题,城市所在的政府却没能及时回应。因此,许多针对城市政府的社会争议便激烈展开。一系列的基层抗议运动也逐渐形成,这些基层抗议通常是以城市、县区或街道为主,尤其是街道层级。在20世纪60年代的时候,大多数抗议运动是以工会或协会形式组成开展的。在格勒诺布尔市组建了“城市行动团体”,该运动对地方政府和地方城市政策形成压力。在此趋势下,该运动不仅推动了全国地方社会民主协会的成立,同时还强化了街道层级在城市问题(如城市设计、城市交通、地方财政)中的重要作用。

(二)公民社会运动的规范化

在20世纪60、70年代,无论是美国极端式的参与、欧洲左派运动的盛行还是其他各种形式的社会运动在世界范围内都有迅速的发展(阿兰·都兰,1973)。在当时的法国,组织与官方决定或官方精英管理对立的声音是一种挑战,公共权力对展开公共讨论持有十分谨慎的态度,仅有少许左派地方政府尝试了一些关于地方管理的试验性公共讨论。公共讨论最开始是信息通告会的形式为主,即通知相关的公民参与关于城市政策、城市项目等的相关通告会。信息通告会渐渐地发展为围绕比较开放的问题展开讨论,然而,公民的参与更显规范化了。在公共讨论会中,讨论规则、讨论环节以及讨论评估都是有详细的设计与规定。因此,最开始自主性的公民参与或抗议运动也走向了规范化的趋势。

(三)参与式民主的制度化——街道议事会成立

从20世纪80年代以来,街道参与民主越来越受到重视。街道参与民主的制度也在地方选举过程中得到发展与完善,最终在1990年确定了街道层级公共财政支出职能。在2002年,又颁布了街道议事会的法律,即在法国任何一个超过8万人口的市镇都必须成立街道议事会,其涵盖了街区的教育、住房、安全等居民日常生活的各个方面,并与公共权力机关进行对话,开展所谓的“近距离民主”。街道议事会具有基层性、社会性和政治性,可以成为社会团体向公共权力主体表达建议、意见的新窗口(凯瑟琳·勒伍,2003)。为了保持议事会的中立性和基层性,法国阿维尼翁市在通过《街道议事会章程》时,规定街道议事会只能讨论与人们生活密切相关的事宜,进行具体建议,不可以谈论政治或进行意识形态交锋。其资金筹措也源于民间,与政府毫无干系。

二、街道议事会在城市基层治理中的作用

在法国存在多种参与式民主的方式,如街道议事会、青年议事会、协会团体议事会、公民议事会及老年议事会等。各种议事会大多是在市区一级以协会的形式组建而成,以便于在市区居住或工作的居民就城市街区问题有各种方式与渠道进行沟通、交流、咨询并向市政府提出建议或意见。其中街道议事会是已经制度化的基层官方议事机构,以巴黎街道议事会的机制最具代表性。

(一)巴黎街道议事会

“街道议事会的名称、组成和操作程序由市镇议会决定。市长可以向街道议事会咨询关于地区或城市的任何事项。市长可在感兴趣的领域,特别是城市政策下推动的发展、实施和评价让街道议事会参与。市镇议会分配给各街道议事会办事处并为他们分配年度基金”。在2002年街道议事会的法律颁布之后,巴黎20个市区中总共成立了122个街道议事会。每个街道议事会是在巴黎各个区内形成的,由区长负责其街道议事会的组织、构成及运行。根据每个区人口基数不同,各个区产生的街道议事会数量也有差异,每区街道议事会有3~10个不等,平均2~3个月召开一次会议,每年召开1次年会。

(二)巴黎街道议事会规模与组成

通常每个街道议事会约有30个成员,这些成员分为三个组成部分:第一部分是街道居民或协会,第二部分是当地官员,第三部分是居民代表。街道议事会的组建方式多样,如在第9市区的街道议事会反对指定街道代表,所有的议事会成员都是该街道居民自愿组成。而在第18区和第5区,街道议事会成员的选择程序和条件相对更加严格,议事会规模也相对较小,如第5区街道议事会一般只有18个成员。每个街道议事会均有3350欧元运行预算和8264欧元当地投资预算,同时街道议事会可以自行筹措其他街道治理问题费用。巴黎街道议事会会员组成多样化,领导、教授或退休人员居多数,而且绝大部分会员都是居住在该街道20年以上的居民。

(三)巴黎街道议事会运行原则与议题范围

会员长期稳定积极参与。大部分会员都是自愿基础上参与街道议事会,有利于保证较长时间范围内稳定参与度,通常参与时间都是在2~4年,这保证了街道议事会运行的稳定性。同时,会员不是消极、被动地作为一个被通知消息的角色参与,大多是主动参与、积极参与,充分发挥处于公共机关与居民之间的中间沟通角色,作为居民代表表达居民的声音。

街道议事会只讨论与人们生活密切相关的事宜和具体建议,主要是涉及交通、绿化、卫生、环境或整治项目等。在城市规划的时候,街道议事会起了十分重要的作用和配合功能。如2006年巴黎城市规划决定前,由街道议事会向巴黎居民派发了列有14个问题的80万份问卷,其中12万份问卷成功收回。同时,街道议事会在收集整理问卷基础上,形成了11350份建议或意见,每份建议和意见都经过各个区整理回答或反映到市级政府。研究者对巴黎街道议事会的议题及其在会员心目中的重要性进行了调查,总结了巴黎街道议事会议题范围,表明了街道议事会主要是围绕街道的道路交通建设、环境管理等公共问题展开讨论和收集建议。

三、街道议事会参与式民主化的特点

(一)作为“参与咨询力量”,在技术上是可能的

在推进参与式民主的过程中,公民能力成为是否能实现参与民主的重要条件,因此街道文化、教育水平的差异对街道议事会运行有重要影响。然而在法国尤其是巴黎的众多实验已表明,尽管文化或教育存在差异,在公民之间是能产生合理且有代表性意见的。在关于街道议事会组成、运行和管理的法律中,结合了法国基层地方特色,在以8万人口的市镇为界才必须建立街道议事会。这一法律的强制性实际上只涉及49个市镇,约占所有市镇的0.13%,而且这49个市镇主要分布在法国十几个大城市中,这提供了参与式民主开展中技术上操作的基本条件,从而保证公民参与的科学性、合理性和代表性,有利于进一步完善参与咨询力量在城市公共政策的影响方式和力度。

(二)街道议事会的快速制度化

在法国,参与式民主在过去的几十年中体现了快速制度化特点。在20世纪60年代,抗争性社会运动、城市社会运动广泛展开。20世纪80年代在选举基础上形成与公共权力对立趋势的公共讨论,并颁布了城市政策法和城市项目法,使城市公共治理融入了更多公民参与,参与模式也更多规范在法律框架下。尽管在法律框架下公民参与形成了明确条文规定,体现了一定的局限性,却降低了公民参与和公共权力的对立性,提高了公民群体在城市公共问题、城市政策的参与性。

这一制度化趋势体现了公民要求更多地融入以选举为基础的政治系统和民主架构。街道议事会发展成为地方民主制度,表明了这种新的民主权利发展的影响和趋势。一些学者认为“公民在集体会议上或通过全民公决直接参与决策,或通过抽选形成的小团体参与决策(柏林评审团),或通过严格控制选出的代表参与决策(参与式预算,社区决策体发展),这些地方参与民主是第四权的诞生”(玛丽-海伦·巴凯,亨利·雷伊,伊夫·圣托梅,2005)。

(三)参与式民主体现了现代民主发展新趋势

咨询力量的形成,体现了“近距离民主”(基层民主)和“参与式民主”的融合。不仅在欧洲层面“咨询力量”迅速发展壮大,在整个西方国家都有明显的发展趋势,如在德国、加拿大和西班牙的“公民陪审团”的兴起等(丹尼尔,1997;布兰克,2001)。虽然关于参与式民主有不同的定义或看法,然而对于参与民主与代议民主的区别却有明显的一致性。无论是公民咨询、公共选择还是其他形式的公众参与都是完善或补充代议民主的一种重要形式。一些研究者也认为,无论从其合法性还是功能性看,参与民主与代议民主是相互完善、相互补充的。同时,研究者们也指出参与民主与代议民主的结合可以更好地保持自由与监督的平衡,同时也兼顾了政治选举与公共协商。

四、街道参与式民主的评价与讨论

(一)街道议事会受政党理念影响

推动公共讨论的关键问题是信息科学和通信管理问题,尤其是哈贝马斯民主理念或亚里士多德的民主参与观念中,信息的产生与传播在社会民主舆论形成中十分重要,掌握信息与传播信息者的角色也十分关键。然而,当前大多数法国街道议事会的主持人通常是由选举产生的市一级代表来担任(菲利普·布赫同,西莉亚·吉山杰,2008),因此街道议事会的讨论主题也难免受到政治政党的影响。

很多关于地方官员角色和职能的讨论指出了加强地方民选官员与地方选民之间的交流有利于解决选举政治参与性下降与日常公共问题增加的挑战与冲突。因此,地方参与式民主模式,如街道议事会有利于恢复地方民选官员和选民之间的信任,从而巩固了选举政治的合法性,这样导致了街道议事会受到政治政党的影响。

(二)街道议事会成员的专业化风险

当前大部分街道议事会有一定的筛选或选举规则,只有少部分的街道议事会是以自愿参与原则运行。然而,若存在筛选或选举规则,那就会存在一个公民比另一个公民更适合参与公共政治生活的可能;同时,会员作为该街道居民参与议事会,这将促使已经拥有一定社会资本的公民转变成为“专业公民”或垄断街道议事会参与权。这种专业化的老会员在斯特拉斯堡街道议事会就被观察到了(菲利普·布赫同,西莉亚·吉山杰,2009)。为了避免这种风险,街道议事会强调成员的非政治化,注重成员的参与性以及对公共问题的论述能力。

五、对当代中国城市基层治理的启示

对法国街道议事会机制的分析表明,街道议事会作为基层治理机构已经在法国城市治理中起了十分重要的作用,尤其是关于城市基本日常公共问题,如交通、绿化、卫生、环境和基本整治项目等都充分让居民参与其中,一方面能及时地解决不同地方居民所面临的具体城市问题,另一方面也能充分发挥当地居民更加了解城市发展需要的优势,为城市发展和规划做出更科学、更完善的指导。

随着中国快速的城市化进程,不同地区、不同规模的城市都遇到一定的城市治理问题,如城市拥堵、城市垃圾、城市卫生及城市环境保护等,单纯依靠政府来提供解决方案或做出规划也难以满足公众需求,同时也难以提供巨大的人力、物力来回应快速城市化进程中所带来的问题。法国经验表明发展城市基层参与民主制度有利于解决城市治理中日常公共问题并为城市科学合理规划奠定良好基础。其中两点值得我们借鉴:一是建立规范基层治理机构并保证其与政府的良好沟通渠道与方式,这个比较适合我国存在的基层治理结构,可以在现有的街道办事处基础上完善功能和发挥作用,并保证街道办事处与区、市层级的有效沟通。二是促进居民与街道办事处的融合,举办定期的以街道公共问题为中心的沟通交流会,形成街道公共的表达意见或建议。

同时,法国街道议事会也体现了参与民主与代议民主的融合,中国基层民主建设也可以借鉴法国经验。两国都有历史悠久的选举制度,能够充分反映民主的政治需求。然而,随着城市化进程和社会转型,参与民主能够进一步补充与完善当前最基本的代议民主形式,在政府和公众之间起了平衡和监督的作用,有利于提高基层的治理能力。不仅如此,法国以法律形式明确规定了街道议事会的建立、运行与功能,实现了基层参与式民主的制度化。然而在中国,街道办事处当前却只是作为政府派出机构履行着很多政府的基本职能。在法国经验基础上,重视基层参与民主,规范提高街道办事处的法律地位,挖掘丰富其更多社会职能,充分起到连接公众社会与政府的关键作用。

同时,我们也要看到法国街道议事会发展过程中也面临诸多挑战。法国政党代表在组织街道议事会活动中影响较为突出,限制了街道议事会的民主表达空间,部分街道议事会也开始推崇自愿参与的原则。中国街道办事处作为政府的派出机构,与政府的联系更为密切,直接受政府影响。中国一方面坚持政府管理街道办事处,另一方面也可拓展街道办事处贴近公众、贴近公共生活的优势,让公众自愿参加或推选街道办事处公众代表,有利于直接从公众角度反映公共问题或提出相关建议。

法国参与式民主形式多样化、众多的协会也十分活跃,与其社会和政府所倡导的自治性准则及其社会中以自愿为基础的自治体系紧密相关。中国的社会、社会结构与法国差别较大,自治组织发展不够充分,如何充分发挥中国特色的社会基层因素(如商业小区、单位小区、社区服务中心等)在城市基层治理的作用进而建设基层和谐社会关系,值得深入思考。因此,在借鉴法国经验建立中国特色的参与式基层治理模式的同时,也需要综合考虑中国的本土社会文化因素。


参考文献:

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