海外经验 TOP 10
典型推荐

【摘 要】制度安排不仅可以左右经济发展,而且能影响治理能力,我国在推进新型城镇化进程中必须不断完善城市治理结构。美国城市治理结构自19世纪中叶至今经历了三波大调整:19世纪中叶至20世纪70年代主要试图在大都市建立统一集权的城市政府,形成了单中心治理模式;20世纪50年代至90年代主要着力于引入市场机制以迫使地方政府相互竞争,多中心治理模式得以成型;20世纪80年代至今的第三波改革旨在促成政府机关、营利企业、社会组织乃至个体公民的合作,网络化治理模式由此问世。不难发现,无论是依靠单一集权的城市政府、还是建立类市场的政府竞争都无法有效治理城市。以政府为主导、引入市场和社会的参与建立起灵活多样的合作网络,是完善城市治理结构的必然之举。

【关键词】城镇化;城市治理结构;单中心治理;多中心治理;网络化治理


改革开放之后,城镇化和工业化成为党和国家工作的着力点。正是在这一努力的基础上,“1978—2013年,我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城镇化率从17.9%提升到53.7%,年均提高1.02个百分点”。然而,城镇化也衍生出一系列亟待解决的治理难题,如城市人口膨胀、环境污染和区域发展失衡等。随着全球化的迅猛推进,城市作为国家经济发展的核心载体在国际竞争中扮演的角色越来越重要,能否有效治理城市,不仅事关国家治理的现代化,而且关乎国家竞争力的稳步提升。

作为世界上拥有地方政府最多的发达国家,美国在近两百年的城市化实践中对城市治理模式进行了有效探索,是发达国家由政府管理城市走向协同治理城市的典型。大致说来,美国的城市治理结构主要经历了三波大调整:19世纪中叶至20世纪70年代的第一波改革,主要试图在大都市建立统一集权的城市政府,形成了单中心治理(MonocentricGovernance)模式;20世纪50年代至90年代的第二波改革意在引入市场机制以迫使地方政府相互竞争,在此基础上,多中心治理(PolycentricGovernance)模式得以成型;20世纪80年代至今的第三波改革则旨在促成政府机关、营利企业、社会组织乃至个体公民的合作,网络化治理(NetworksGovernance)模式由此问世。梳理美国的城市治理经验,能为我国完善城市治理的结构提供有效参考。

一、前两波改革浪潮的兴衰:仅依靠政府不能有效治理城市

1.单中心治理模式的改革实践。地方政府的政治碎化(PoliticalFragmentation)、效率低下及贪污腐化迫使美国城市于19世纪中后期大举开展第一波改革。美国内战后,经济的迅猛发展导致社会公共事务急剧膨胀,城市空间也迅速向四周扩延并在地方自治的文化根基上组建了各种形式的地方政府。如权责较广的县、乡镇和自治市,以及只履行单一职能的专区和学区。而经济社会联系的日益紧密,使得城市逐步发展为具有政治、经济和文化等复合职能的大都市区。大都市区本是功能完备的统一体,但由于路径依赖等原因,其却被分割为由众多地方政府所管辖,进而形成了政治碎化现象。同期,奉行“自由放任”的地方政府不但不能应对紧随城市化而来的住房保障和医疗卫生等公共事务,反而由于政党分肥等原因,使得它们本身成为问题的一部分。

当时,伍德罗·威尔逊(WoodrowWilson)、切斯特·马克赛(ChesterMaxey)和弗兰克·古德诺(FrankGoodnow)等行政学家均认为,政治碎化及政治与行政不分的地方政府必然导致效率和效益的严重下降,并且有悖平等原则。在他们看来,“权威的碎化和地方政府之间的辖区重叠是城市政府制度失败的根源”。这主要表现为:没有统一的规划导致城市发展失序;辖区规模过小致使地方政府各项资源短缺;政府过多导致权责不明、城郊财政失衡乃至财政剥削,进而加剧贫富差距,激化种族隔阂。

基于此,他们主张按照科学管理原理将碎化的地方政府整合为单一集权的城市政府,即“一个区域、一个政府”,并在此基础上分离政治与行政。他们希望藉此实现城郊的财政平衡,提升行政效率,降低政府运行成本,强化区域规划能力,最终促进大都市区的整体发展。具体而言,主要有两种改革举措:一是通过合并与兼并在大都市区建立单层的集权政府;二是地方政府让渡部分权力在大都市区成立联邦式的双层分权政府。

整体来看,在美国辽阔的疆域内,各个城市的改革步伐前后有别。在一战时期,东北部的森林地带和工业化程度较高的中西部地区就停止了改革。而迟至20世纪70年代,南部和西部各州仍在推行改革。具体来看,新奥尔良虽然早在1805年就进行了合并,但19世纪中期后才出现大规模的改革浪潮。同期,费城、旧金山和圣路易斯等市纷纷实施改革。1897年,通过合并奎因、布鲁克林、布诺克斯、斯塔德岛和曼哈顿等地,形成了现在的“大纽约市”。这也“标志着北美历史上第一波区域政府合并达到了高潮。”但1920年之后由于阻力过大致使改革逐步回落,直至20世纪50年代,改革才再度复兴。

从宏观上看,这波改革只是进步时代改革浪潮的缩影。内战后,伴随城市化与工业化的迅猛推进,官商勾结和食品安全等问题也随之涌现。为此,美国不得不推进政府改革,监管社会经济。在城市,其表现为强化政府权力、重组地方政府。而究其实质,这波改革只是韦伯式官僚制理论在城市空间的具体运用。基于对官僚机构管理能力的信任,改革者纷纷倡导在大都市区建立一个高度集权的城市政府,进而组建起一个分工明确、并严格遵循行政命令的科层组织。他们企图藉此整体性地解决大都市区面临的治理难题。

但自回落至复兴期间,它所遭受的批评也越来越多。其原因在于:首先,集权政府与公民笃信的地方自治理念格格不入,导致“大都市区政府自身面临着事关未来的合法性难题”。其次,二战后美国城市的郊区化打破了辖区之间的政治平衡,致使中产阶级白人所在的郊区政府既不愿意放弃现有的独立,更不愿意向少数族裔所在的中心城区提供财政支持。最后,改革实效并不理想,“有越来越多的迹象表明,在规模大、公共服务高度集中的供给体系的运行中存在严重的不经济现象。就此而言,规模似乎与减少服务成本关系不大。”因此,为应对城市发展对治理能力提出的新要求,美国必须探寻新的城市治理模式。

2.多中心治理模式的改革实践。除原有治理模式的不足以外,20世纪60至80年代美国此起彼伏的邻里政府运动、民权运动以及经济深陷“滞胀”危机等因素共同促成了第二波改革。邻里政府运动的主旨是“质疑美国大都市规模庞大的政府机构的绩效”。他们主张新的改革应还原碎化的政府,以此确保政府充分聚合居民多样化的偏好,进而更好地供应个性化的公共服务。同期兴起的民权运动致使公民的福利诉求节节攀升。而由于经济增长放缓,联邦和州政府又大幅削减对城市的转移支付,并要求后者减免税收促进发展。在这些错综复杂的难题面前,主政者发现单一集权的政府并不能满足现实的需求。

查尔斯·蒂伯特(CharlesTiebout)以及奥斯特罗姆夫妇(VincentOstrom,ElinorOstrom)等政治经济学家的理论则为改革提供了学理基础。蒂伯特最早引入的市场竞争模型是改革的立论前提。他指出,正是由于政治碎化,为吸引作为纳税人的公民,城市政府必然会不断提高行政效率,节约行政成本;作为消费者的公民可以根据成本收益“用脚投票”,选择最符合自身偏好的社区。此外,凭借竞争还可以缩小社区之间的财政悬殊,缓解贫富差距和种族隔阂。总之,“只要社区的数量越多,它们之间的差异越大,就越能满足消费者的偏好。”

区分公共服务的供应(Provide)与生产(Product)是改革的理论基石。他们认为,从供应端来看,小规模地方政府不仅可以通过选举确保居民多样化的偏好得到最真实的反映,而且居民可以藉此有效地监督政府以负责任的方式行使公共权力。尔后,政府根据公共服务的性质和类型确定最有效率的生产单位和生产形式。前者主要有政府、私营企业和社会组织;后者主要有政府直接生产、联合生产、特许经营与合同外包等。作为消费者,地方政府会保障服务质量,监督生产的全过程。生产单位为竞争生产的市场份额,也会提升服务效率。由此他们指出,“控制公共服务的供应并不意味着它们必然由同一辖区的政府生产。因此,规模较小的市政机构通过区分供应和生产,同时利用外部生产者,也能实现规模经济。”

正是在现实压力和理论指引的合力之下,20世纪50至80年代,美国城市逐步掀起了这波改革浪潮。其实践大致从两个方面展开:一是成立专区,还原碎化的城市政府。这些专区的职能涵盖范围极广,包括防洪灌溉、消防、污水处理、高等教育、医院、图书馆以及供电等。研究发现,“自1952年以来,产生了2.2万个新专区,到2002年,专区数量达35356个,增加了186.5%,占1952年至2002年新增地方政府总数的90%。”二是推进公共服务生产形式的多元化。此后,虽然政府生产仍占主导地位,但其他生产形式也扮演了重要角色。统计显示,“1982年美国地方政府公共服务合同外包占所有服务的比例是34%,而1992年、1997年、2002年、2007年的这一数字分别是28%、33%、18%、30%。”

从宏观上看,这波改革孕育并促成了新公共管理运动。与单中心治理模式相比,它的突破之处主要在于引入市场和社会力量来参与公共服务生产。不过至90年代,改革并未取得理想的实效。首先,行政效率并未得到显著提升,公共服务质量也未得到明显改善;其次,城郊财政悬殊没有得到有力缩小,中心城区的社会经济状况加速恶化;最后,地方政府在竞争中往往沦为服务资本利益的工具。结果,“在20世纪80年代,穷人和无家可归者骤增,居民生活水平普遍下降,老工业城市的财产危机愈演愈烈,环境破坏严重,阶级和种族隔阂进一步加剧。”当然,这波改革并未就此彻底偃旗息鼓。例如,公共服务多元化生产等理念就融入到了第三波改革浪潮之中,并迅速传播至西方各国。

二、第三波改革的兴起:政府协同市场与社会治理城市

实际上,倡导单中心治理模式的改革者深信传统公共行政的政治与行政二分逻辑,而提倡多中心治理模式的改革者则信奉古典经济学的市场逻辑。前者认为,只要政治家按照选举聚合的偏好科学地制定政策并确保官僚机构准确无误地执行,就能管理好城市;后者则认为,碎化的城市政府犹如理性的个体,通过在公共服务的供应端建立竞争机制、并且在生产端引入市场和社会的力量就能实现集体理性。可见,在这两种治理模式中,市场与社会均未直接参与政策制定。但20世纪60年代末美国爆发的福特主义危机以及随后里根主义的失效就表明,无论政府规模如何、无论是否存在竞争,仅仅依靠政府都不能实现城市治理。

此外,下列因素也是促成第三波改革的重要原因:20世纪80年代,全球化的迅猛推进加剧了国家间的竞争,而城市、特别是大都市区又是国家经济发展最重要的载体。而城市发展需要制度依托,“为提升区域竞争力,正式与非正式的治理结构缺一不可”。同期,大都市区内部交织并行的城市化与郊区化造成城市空间的无序蔓延,发展衍生的外部性问题经常“外溢”至邻近辖区。这样,“因为城市之间的社会、经济和政治联系不断增加,跨管辖区问题和事务的数量和强度不断增加,所以大都市区域内城市之间的依赖性越来越强。”与此同时,当时的联邦政府在反思新自由主义的基础上开始向地方分权。于是,地方政府必须同时承担起治理城市、促进发展的重任。对于治理本辖区事务尚且捉襟见肘的地方政府而言,应对这些新挑战无疑是雪上加霜。为此,就必须调整地方政府间竞争性的府际关系,同时变革政府、市场与社会之间的关系并在此基础上建立起新的治理模式。

改革者发现,现行的办法唯有强化地方政府之间的合作,并鼓励市场和社会参与城市治理。原因就在于,资源分散掌控在政府、市场和社会的手中,而“为了提升治理能力,又必须动员与主要政策议程相关的资源”。所以,为了有效治理城市,政府、市场和社会就必须紧密合作。基于这一认识,同时在借鉴治理理论和新制度主义学派理论的基础上,理论家和改革者一道探索出了以培育合作和提升城市竞争力为导向的网络化治理模式。

就实践而言,虽然早在20世纪60年代美国的大都市区就开始摸索网络化治理模式,但至80年代这一治理模式才开始受到重视。当时,围绕经济发展、基础设施建设、公共服务投送以及城郊财政失衡等议题,许多大都市相继成立了由政府机关、私营企业、社会组织和个体公民组成的合作网络。例如,费城(1980年)、克利夫兰(1985年)、辛辛那提(1988年)、丹佛(1988年)、休斯敦(1989年)、华盛顿(1990年)、西雅图(1991年)和亚特兰大(1991年)等地就先后结成了各种形式的治理网络。截至目前,改革者摸索出的合作形式主要有区域联盟、政府联席会、税基共享、大都市区规划、精明增长以及城市区域等。

汉克·萨维奇(HankSavitch)、阿兰·沃利斯(AlanWallis)和唐纳德·诺里斯(DonaldNorris)等理论家则在学理上总结了这一治理模式的基本特征与运作机制。其基本特征主要有:首先,它强调多元主体共同参与治理,而不仅仅是依靠官僚机构的统治。多元主体既可以在正式的制度框架内进行合作,也可以通过自愿签订协议等非正式的方式灵活地参与合作。其次,它强调通过跨部门的开放网络实现治理,而不仅仅是依靠单一封闭的官僚机构进行管理。参与主体的多元化和参与形式的灵活性就表明,政府、市场和社会在治理城市的实践中都扮演了重要角色。藉此,便形成了一个开放的治理网络。最后,它强调通过多元主体的相互赋权,而不仅仅是依靠政府的支配实现治理。对此,他们指出问题“并不在于权力本身,而在于如何运用权力”。所以,治理城市就不仅需要借助自上而下的行政命令,而且还必须通过说服和协商等合作方式利用各自的资源优势实现相互赋权。

在实践中,改革者主要探索出了两种运作机制,即“复杂网络”和“关联功能”。“复杂网络”是指,大都市区的地方政府通过签订相互交错的跨辖区协议结成以自愿合作为导向的治理网络,以此实现优势互补。各方可以根据特定的议题,在服务相互交叉的地方政府中摸索出最优的合作模式。需要指明的是,地方政府的服务交叉并不意味着服务重复。对此,实践者区分了政治的碎片化和功能的碎片化。“在政治碎片化之下,每个一般目的的地方政府为其公民供应和生产所有的地方服务。而在功能碎片化之下,每个特区为所有的公民供应和生产不同的服务。”可见,通过组建“复合型网络”也能协同治理城市。

“关联功能”是指,大都市区的地方政府根据特定的议题灵活自主地选择税基共享和政府联席会等合作形式,从而整合各自的功能优势,协同治理城市。这些议题主要有促进大都市区的协同发展、江河湖海的跨域治理以及环境污染的预防与控制等公共事务。实际上,选择的灵活性就表明其主体构成具有开放性,因而弥补了合作的非制度化带来的不稳定性。

由此可见,上述两种灵活的运作机制并不要求组建新层级的地方政府,这就充分尊重了美国的地方自治传统,因而得到了广泛的应用。不过,作为一种刚刚兴起的治理模式,尽管网络治理在实践中取得了一定的成效,但这并不意味着它就一劳永逸地满足了经济社会发展对城市治理能力提出的种种要求。其实,它也遭到了许多质疑和否定。例如,针对严重的种族隔阂、贫富两级分化以及城郊发展失衡,有学者就认为“‘城市’必须重新定义为城市和郊区的再整合。这种再整合通过大都市地区政府来实现是十分理想的”。

但它至少表明,无论是依靠单一集权的大都市区政府,还是完全依赖类市场的政府竞争,都不能很好地治理跨域难题,更不能稳步地促进经济发展。实际上通过考察发达国家公共行政的变迁历程我们同样可以发现,这不但是对它们在实现城市化的过程中变革城市治理结构的经验总结,而且也是它们推进国家治理体系现代化的真实写照。尽管各国国情迥然有别,但它们的公共行政改革大致都经历了以下几个发展阶段:起初逐步建立起高度集权的官僚机构管理社会,尔后实行市场化改革推进新公共管理运动,最后鼓励多元主体的积极参与进而进入到协同治理阶段。因此,考察美国城市治理结构的演进逻辑就具有普遍性的启示意义。

三、结论与讨论:中国完善城市治理结构的路径选择

综上而言,与近两百年的城市化进程相伴随的是,美国的城市治理结构也在应对经济社会发展要求的过程中不断完善,因而相继摸索出了单中心治理模式、多中心治理模式以及网络化治理模式。每种治理模式各有千秋,但所要解决的主要问题却大同小异,即提升行政效率,节约行政成本,缩小贫富差距,促进区域协同发展等。只不过,“每一次区域结构的转型都对与之相匹配的治理改革提出了更高的要求”。因而,历次改革都积累了宝贵的经验,而改革背后的理论演进同样值得我们反思。对于正在推进新型城镇化的中国而言,它为我们完善城市治理结构提供的启示在于:

首先,完善城市治理结构是优化国家治理体系的重要组成。我们知道,城市是国家疆域的核心构成,提升城市、特别是世界级城市群的综合竞争力是增强国家整体实力的决定性因素。同时,城市又是各种经济社会关系主要的空间载体。这就从根本上决定了城市治理的重要性与复杂性。而美国城市化的经验则表明,城市治理结构的调整是决定国家能否实现有效治理的重要变量。就此而言,我国在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,应高度重视完善城市治理结构。

其次,政府主导的府际合作是城市治理、特别是区域治理的必然趋势。城市空间的延伸与经济社会的发展必然会突破原有行政区划的界限,因而如何协调跨辖区的治理与发展等难题必然会接踵而至,地方政府从竞争走向合作也就成为必然趋势。对此,美国城市的改革经验表明,可以在保留原有行政辖区自主性的同时,通过启动区域联盟、设立政府联席会等合作形式,充分整合各地的资源优势,以此实现跨域治理与协同发展。与之相比,尽管我国珠三角、长三角、京津冀、长江中游、川渝以及中原等城市群的各级地方政府已经就跨行政区的各项公共议题展开合作,但远远无法满足经济社会发展的要求。因而,我们就有必要借鉴美国在治理城市时探索出的合作形式与运作机制,促进区域府际合作,实现协同治理。

最后,市场与社会是治理城市的重要力量。在现代社会,由于政府独有的制度优势,市场和社会不可能完全代替它主导社会治理,但并不能因此就否认市场和社会的积极作用。越来越多的案例研究发现,“没有经济精英的合作,一个治理联盟必然没有足够的能力促成公民协作,进而无法实现社会良治”。同时,“如果没有政府的协作,经济精英也无法实现自身极力倡导的议题”。同样,如果没有社会的积极参与,也难以很好地应对社会治安和传染病的防控等难题。因此,现代城市治理必然要从政府管理甚至是控制城市,走向政府主导、市场和社会积极合作协力治理城市。


参考文献:

[1]国家新型城镇化规划(2014—2020)[M].北京:人民出版社,2014.

[2]RobertBish,VincentOstrom.UnderstandingUrbanGovernment:MetropolitanReformReconsidered[M].Washington,D.C.:AEIPress,1973.

[3][]文森特·奥斯特罗姆,罗伯特·比什,埃莉诺·奥斯特罗姆.美国地方政府[M].井敏,陈幽泓译.北京:北京大学出版社,2004.

[4]叶林.新区域主义的兴起与发展:一个综述[J].公共行政评论,2010,(3).

[5]Lefēvre,C.MetropolitanGovernmentandGovernanceinWesternCountries:ACriticalReview[J].InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,1998,(1).

[6]CharlesTiebout.APureofLocalExpenditures[J].TheJournalofPoliticalEconomy,1956,(5).

[7]RobertWarren.AMunicipalServicesMarketModelofMetropolitanOrganization[J].JournaloftheAmericanInstituteofPlanners,1964,(3).