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【摘 要】基于豫北33个新型城镇化社区的调查分析并以结构转型与功能变迁视角,考察新型城镇化社区组织结构转型与功能变迁的实践逻辑,从而提出一种“重构论”以回应“解体论”与“延续论”的学术争论。(1)新型城镇化社区组织重构虽然由国家推动和政府主导,带有一定程度的自上而下强制性,但基层社区并未完全被动接受,而是以自己的方式不断进行实践创新并通过“变通”实现新制度的落实。(2)豫北新型城镇化社区组织重构遵循政党—政府—社会三维一体的多元共治理念,主要包括“四委一中心”的新型社区组织架构、党员群众服务站和社会管理综合服务站、网格化管理模式以及“四议两公开”民主决策程序等。(3)文章打破村庄治理与社区治理的传统二分转型逻辑,将新型城镇化社区视作城乡连续统一体框架内的一种特殊人口聚落模式和社会空间,采用生成性视角考察社区组织转型和功能变迁的实践逻辑,提出作为一种通向共治之路的“重构论”实践逻辑。

【关键词】新型城镇化;社区组织;结构转型;功能变迁


一、问题的提出

据国家统计局的数据显示,2000年中国有360万个自然村,到2010年已经减少到270万个,10年时间里约有90万个自然村落消失,平均每天接近300个自然村落消失[1]。以全国农村改革试验区和河南省统筹城乡发展试验区的新乡市为例,该市以新型城镇化社区建设为契机,以统筹城乡发展为抓手,以城乡一体化为切入点,按照“分类指导、群众自愿、产业为基、就业为本、生计为先、量力而行”的原则;依据《国家扶贫开发发展纲要(20112020年)》《新乡市三年扶贫行动计划》和《新乡市新型城镇化社区建设行动计划》,计划将全市3571个行政村规划整合为900个新型社区。采用“一个主体,两个载体”的统筹发展理念,以“做强主城、膨胀县城、发展镇域集聚区、建设城镇化社区”为建设思路,通过“农民自建、集体代建、招商建设、社会援建”4种建设途径和“城中村改造型、旧村完善型、村庄合并型、服务共享型、整体搬迁型”5种建设模式[2],计划用8年左右时间分三步实现基本建成重点区域内352个新型社区,实现农民就地就近城镇化。到2013年市、县集中力量建成52个示范社区;到2015年建成200个重点社区;到2018年重点区域内新型社区全部建成,达到社区基础设施和公共服务设施全部建设到位,规划农户全部入住城镇化社区,各项优惠政策兑现落实,社区管理运行规范,三分之二以上的社区劳动力从事二三产业的建设标准[3]。截止2014年底,新乡市重点区域内352个社区已全部启动建设,累计完成各类资金投入288亿元,建房面积3510万平方米,入住农户16.8万户,复耕或恢复生态面积3万亩[4]。目前,学术界关于新型城镇化进程中“村改居”组织转型和功能变迁的研究存在“解体论”和“延续论”之争,前者认为农民集中居住后村庄共同体处于瓦解之中,农村失去了承担撤村并居任务的合法主体,绝大多数建立在土地集体所有制和集体经济基础上的村庄共同体也因集体所有制和集体经济的瓦解而名存实亡,因此,“解体论”从制度变迁和组织转型的角度认为随着“村落的终结”和村庄解体,村民自治失去其必要的社会基础,村民委员会必然名存实亡。而后者则指出,虽然“村改居”名义上实现了村庄治理模式向社区治理模式转型,但实践中的“村改居”仍然延续村民自治的运作逻辑,且“村改居”后相当长一段时期内继续保持村民自治具有一定的现实合理性,因此,“延续论”从村民自治的地域范围、自治主体、自治内容、自治资源和自治规则等角度认为,“村改居”后上述内容并未发生实质性变化,村民委员会依然具有存在的合理性和必要性,虽然仍面临一系列制度困境和政策障碍,但短期内村治模式仍然发挥功能[5]。但豫北新型城镇化社区组织重构的文本样态和实践逻辑表明,新型城镇化社区组织重构并非新农村建设时期单纯依靠“村改居”或“村转居”实现的,也不同于珠江三角洲地区乡村都市化进程中宗族文化复兴和社会工作组织、志愿者组织、行业协会等民间组织大量介入[6],新型城镇化社区组织重构呈现出一种既不同于“解体论”也不同于“延续论”的实践逻辑,笔者称之为“重构论”。因此,本文基于豫北33个新型城镇化社区的调查分析并以结构转型—功能变迁视角考察作为一种通向共治之路的制度变迁—“重构论”之实践逻辑从而回应“解体论”与“延续论”的学术争论。

二、村治组织:文本样态与实践规则

1.随着农村经济社会的发展,特别是城乡户籍制度、农村税费改革等的不断深化,为适应新形势下的农村建设和发展,进一步发展基层民主、保障村民的合法权益,20101028日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)明确规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。学术界关于村民委员会的研究非常之多,各学者关于村民委员会根本性质已无分歧,它是农村基层群众性自治组织而非国家权力机关或其派出机构,但实践中的村民自治组织却出现了准行政化或半行政化趋势[7];同时,该趋势在“项目制”的分级运作治理体制下进一步被强化,并与基层群众性自治组织的文本样态相冲突而面临制度合法性问题。《村委会组织法》规定,乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项,而村民委员会则协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。显然,村民委员会与乡镇人民政府之间是指导与被指导的关系,但实践中的关系往往因为村民委员会协助完成乡镇人民政府的行政事务而发生不同程度的异化,乡镇大量基层事务是由村委会完成的,虽然乡镇政府与村委会是指导关系而非领导关系,但乡镇干部与村干部往往需要通过私人关系来实现国家意志的基层贯彻。一言以蔽之,作为制度性连接不足的实践补充,通过构建和维持一种基于以人情——面子为基本特征的特殊私人关系,以有效敦促村干部积极配合政府工作已成为乡镇干部对待村干部的一种普遍方式[8]。而村委会的半行政化转型也导致村干部面临角色冲突和身份困境,一方面村委会的自治性决定村庄管理者与被管理者是统一的,村干部既是国家利益代言人也是村民和村庄集体利益代理人;另一方面作为理性人的村干部在国家意志和集体利益权衡中实现自身利益最大化,有学者称其为“精致的利己主义者”[9]。但调研中发现,村干部的角色冲突的本质是熟人社会日常运作逻辑产生的结构性困境,即作为一种嵌入式治理,村干部的村民身份必然要求其成为村民的“守夜人”,而“项目治国”时代里的项目分级运作体制要求其必须同时扮演国家意志执行者的角色,而当国家利益和集体利益相抵牾时,村干部的角色冲突和身份困境就不可避免。

2.关于村民委员会的人员组成与职能,《村委会组织法》则明确规定,村民委员会由主任、副主任和委员共3~7人组成,且应包括妇女成员,多民族居民村庄还应当有人数较少民族的成员。村委会的职能主要包括经济职能和社会职能,经济职能主要要求村委会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障村集体组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产和其他合法权益。而村委会的社会职能主要包括宣传宪法、法律、法规和国家相关政策;维护村民合法权益,教育和推动村民履行法律规定的义务;开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;支持公益活动,推动农村社区建设。新乡市柴庄小区马主任就是原来柴庄村最年轻的村长,32岁返乡创办耐火材料厂,带动了一大批年轻劳动力就业。随着我国农村社会经济发展和农民贫富分化的日趋加剧,村民自治实践样态趋于多元化,谁来治村及如何治村似乎已成为一个“不成问题的问题”,实践中出现了富人治村的新型治理景观[10]。当然,不能以发展集体经济为名实施贿选使得富人治村,从而破坏村级村民自治这一中国特殊基层民主的制度创新。因此,中国乡村社会的善治只有在村民自治的基础上加强基层政府转型,重点推进村级民主制度建设和创新实践机制才能真正实现[11]

3.关于基层党组织在村民自治中的作用,《村委会组织法》则明确规定,中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权。因此,作为基层民主的核心,村民自治是一种直接民主的重要形式,必须坚持以下两个重要原则:一是必须坚持党的领导;二是必须坚持依法办事。而《中国共产党农村基层组织工作条例》则明确规定,乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织,是党在农村的全部工作和战斗力的基础,是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心,村党支部领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织,支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。因此,为充分保障村党支部的领导地位,实践中村党支部书记和村委会主任一肩挑的做法十分普遍。但随着中国基层社区自主性增强和社会力量逐渐壮大,计划经济时代下中国共产党的组织运行惯性使其出现结构错位而陷入边缘化困境,不利于其在基层社区建设中领导地位和核心作用的充分发挥[12]。因此,针对基层党组织在农村社区建设中功能弱化和职能定位模糊的实践困境,积极吸纳中农阶层并推动其发展壮大,对基层党组织核心作用的发挥并保障基层社会良性运行具有重要的现实意义。

从制度主义视角而言,组织结构转型与功能变迁实则是一种制度变迁的过程,而作为一种分析框架的制度变迁是由占据不同利益的个人和群体之间相互作用而推动和约束的,其轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用,因此,需在行动者群体间的相互作用中解读制度变迁的逻辑和内生性过程[13]。新型城镇化社区组织重构虽然由国家推动和政府主导,但基层社区并未完全被动接受,而是通过“变通”实现新制度的落实[14]。一方面新型城镇化进程中的农民进社区在终结传统村落样态的同时,也部分瓦解了作为基层群众自治组织的村民委员会的运行基础;另一方面城市社区导向的规划理念催生的新问题对社区治理体系重构和社会秩序整合带来了机遇和挑战,重构新社区组织并回应治理诉求、规避治理危机就成为社区秩序重建的关键环节。但正如托克维尔在《旧制度与大革命》中所言,新旧制度之间虽然对立,但其背后存在着千丝万缕的联系,新的大厦往往矗立在旧建筑的瓦砾之上[15]。如果说空间集聚和农民上楼部分摧毁了传统村庄治理模式及其社会基础,那么,作为一种自上而下的强制性制度变迁,新社区组织重构就不得不面对传统村治的制度遗产及其运作惯习。

三、“通向共治之路”:社区组织体系的文本重构

空间营造的社区化并未使得社区组织重构遵循现代城市社区治理理念和路径,而是面对传统村治的“制度遗产”探索出一条“通往共治之路”的组织重构路径。因此探索豫北新型城镇化社区组织重构路径,尤其展示其组织样态并与现代城市街居制社区组织文本样态进行对比性分析,进而归纳新型城镇化社区组织转型与功能变迁的实践逻辑。调查发现,豫北新型城镇化社区组织重构遵循政党—政府—社会三维一体的多元共治理念,主要包括以下几个方面:

1.“四委一中心”的新型社区组织架构。“四委一中心”即社区党总支、社区管理委员会、社区居民代表委员会、社区监督委员会和社区便民服务中心,其文本样态主要包括以下内容:(1)社区党总支机构下设三个分支,由社区所在乡镇主管副职担任书记,社区所包含原村庄党支部书记担任副职和成员,其主要职责包括:宣传、贯彻、执行党的路线、方针、政策;执行社区党员大会的决定、决议;领导社区居民委员会、共青团、妇代会、民兵、集体经济组织等村级组织;加强对社区经济工作的领导;坚持和保障居民依法开展自治活动;领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;搞好本社区的社会主义精神文明建设和社会治安综合治理、计划生育工作。(2)社区管理委员会由社区所在乡镇主管副职担任主任,社区所包含原村庄村主任担任副职和成员,其主要职责包括:创新社区管理体制,严格把握政府依法行政和社区依法自治相结合的原则;健全社区服务体系,积极推进政府公共服务、社会中介服务、社区自助服务“三位一体”服务体系建设;建立工作激励机制,评选表彰先进单位和先进工作者,鼓励创优争先。(3)社区居民委员会遵循以人为本、服务群众、扩大民主、居民自治、尊重历史、维护权益、因地制宜、循序渐进的原则,由社区所在乡镇主管副职担任主任,社区所包含原村庄村主任担任副职和成员,其主要职责包括:始终把广大居民的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点,提高居民的生活质量和文明程度;按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求,逐步实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督;在推进新型城镇化社区管理体制和运行机制的过程中,保持原有体制、文化、管理的延续性,尊重历史,维护群众的各项权利义务;坚持实事求是,一切从实际出发,从搭建管理框架、建立有效的新型城镇化社区管理机制入手,有计划、有步骤地建立健全新型城镇化社区管理体制和工作运行机制。(4)社区监委会由社区群众代表担任成员,其主要职责包括:充分发挥基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用,切实保障社区居民群众根本利益;根据《村民委员会组织法》的规定,加强基层民主监督,确保社区重大事项决策和实施的公开、公平、公正;实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则,并接受民主评议;收集民意,围绕监督事项开展调查分析,提出监督意见,发现和纠正问题并公布监督结果,反馈意见。(5)社区便民服务中心下设社区居民议事协商委员会、社区社会管理综治工作委员会、社区人口计生工作委员会、社区文明创建工作委员会、社区社会保障工作委员会、社区经济服务工作委员会、社区社会组织培育站、社区志愿者服务站、社区便民事务代理服务站。

2.党员群众服务站和社会管理综合服务站,两者皆由乡镇主导实施,是国家基层政权建设的重要组成部分,是新型社区组织重构的重要补充,承担着超越社区自治范畴的社会治理。党员群众服务站则是党密切联系群众的基层组织,实施首问负责制。所谓首问负责制是指凡属辖区内的群众到党群服务站申请服务项目,服务站第一个接待受理的工作人员即为首问负责人,首问负责人担任接待来求助、办事的群众并负责为其服务的责任。对党员群众服务站受理的群众求助服务一般在5个工作日内予以书面或口头回复,特殊情况可适当延长,最长不超过15个工作日,做到事事有反馈、有记录,件件有落实。第一接待人全程负责,结束求助后才能视为完成首问责任。党群服务站的工作内容包括:政策咨询、权益维护、办事咨询、法律援助、资料查询、代理承办、社会捐赠、党群救助、生产生活服务、经济社会事务、组织关系转移。而社会管理综合服务站则提供与村民利益相关的社会治安、法律宣传、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、文化体育、消费维权及老年人、伤残人、未成年人、妇女、流动人口等弱势群体权益保障,推动社会管理和公共服务全面覆盖,主要职责包括:(1)农村宅基地审批;(2)集体建设用地审批;(3)村镇规划建设管理;(4)核发林木采伐许可证;(5)开据收养子女计生证明;(6)农民工创业培训和技能培训;(7)发放低保资金领取证;(8)催缴新型农村合作医疗保险;(9)催缴养老保险;(10)开据残疾人证明;(11)民间纠纷调解;(12)发放农机补贴;(13)劳动就业培训;(14)发放其他直接向农民的补贴;(15)农村新型合作医疗大额报销;(16)开据农村二孩生育证;(17)开据婴儿入户证明;(18)开据农村一孩生育证明;(19)开据独生子女证;(20)开据人工终止妊娠证明;(21)开据流动人口婚育证明;(22)开据计生户优惠证。

3.构建社区管理网格,通过完善居民参与机制形成上下联动的多元共治格局。基层社区管理网格化是为了应对农村公共治理危机而设计的现代新型基层治理模式[16];因此,网格化管理成为重构农村治理结构的一种制度选择和实践创新,在保障基层民主自治、提升基层治理绩效、维护基层民众的合法权益等方面具有不可替代的基础性作用。“社区管理引进网格化模式,每一栋楼会选举一名‘楼长’(四级网格员),每一个单元还会选举一名‘单元长’(四级网格员),楼长也是群众代表,社区每年会发500元的补助金。居民有任何需求可就近找到网格员(一般是楼长),楼长再同三级网格员(居委会成员)协调,共同处理居民需求,因为楼长和单元长都是居民自己选举出来的,并不是上级指派下来的,所以,这种网格化管理模式可以看作基层民主的一种有效实践。”《新乡市张村乡网格化管理办法》规定,为便于网格员掌握民情、开展普查、入户走访、日常巡查、任务核查等工作,实行弹性工作制度,结合工作需要,合理安排工作时间,保证每周工作时间不少于40小时,且满足两个85%要求,即网格内村民对网格员的熟悉率达到85%以上,对网格员服务满意度达到85%以上。实行网格员每天晨会和每周例会制度,日常考勤由社区负责,实行一月一考核、一季一排名、年度总评比的考核机制,采取听、看、议、查相结合的分层分级考核办法。而网格员的工作职责主要包括:主动开展本辖区内各类矛盾纠纷的排查、调处、化解工作,每天记录走访、服务、巡查等情况;及时排查上报社区的较大矛盾纠纷、较大不安定因素和不安全隐患等各类动态信息;能够与群众保持联系,了解民情、转达民情、解决民情,完成好社区的管理与服务,最大程度减少矛盾,促进社会和谐;定期开展法制和治安防范的宣传等工作;服务和帮助空巢老人、孤寡老人、残疾老人、留守儿童妇女等特殊群体;协助司法部门对服刑在教人员、刑满释放人员、社区矫正人员等进行帮教和管控;协助有关部门做好本社区环境整治、科技文化、农技咨询等服务工作;协助本社区开展其他社会服务和社会管理工作,为群众代表办理相关部门延伸的基本公共服务事项。

4.“四议两公开”工作制度保障社区居民的赋权式参与,从而实现政党—政府—社会三维一体的多元共治格局。作为农村基层组织建设的新探索,“四议两公开”是我国基层协商式治理的新探索、新实践、新创举[17]。《新乡市张村乡“四议两公开”工作制度实施条例》规定,凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项,都要按照“四议两公开”工作法决策、实施。主要内容包括:新农村建设长期规划和年度工作计划;村集体土地的承包、租赁情况;公益事业经费筹集、组织实施与管理情况;集体经济项目的立项、承包等的建设情况;集体资产购建与处理、集体借贷、集体企业改制;村级建设规划、土地征用及补偿分配、宅基地审报;计划生育、农村低保、新型农村合作医疗等政策和制度的落实;重大救灾救济款物的发放,以及其他应当民主决策的事项。“四议两公开”工作程序如下:村党支部提议—村“两委”会商议—党员大会审议—村民代表会议或村民会议决议—决议公开—实施结果公开。

四、结论与讨论

本文基于豫北33个新型城镇化社区的调查分析并以结构转型—功能变迁视角考察作为一种通向共治之路的制度变迁—“重构论”之实践逻辑,从而回应“解体论”与“延续论”的学术争论。笔者认为,作为一种通向共治之路的制度变迁,“重构论”包含下述基本命题:

1.不同于村民委员会(村庄治理)——居民委员会(社区治理)的二分转型逻辑,“重构论”打破这种非此即彼的孤岛分析范式,并承续从“国家与社会”到“制度与生活”这一中国社会变迁研究的视角转换[18],将新型城镇化社区视作城乡连续统一体框架内的一种特殊人口聚落模式和社会空间,采用生成性视角考察社区组织转型和功能变迁的实践逻辑,即作为文本样态的组织重构是如何落地生根的。因此,从本体论意义上而言,“重构论”将新型城镇化社区组织转型和功能变迁视作一个基于功能—结构辩证作用的动态建构过程。

2.“重构论”既不彻底否认“解体论”的核心观点也不完全认同“延续论”的基本结论,而是在两者间持一种二元辩证观,即“在解体中延续,在延续中解体”。所谓“解体中延续”是指:一方面在组织重构中村委会“文本制度”废除及“农民进社区”导致村治模式运作的社会基础消失;另一方面制度运行惯习、组织运作惯性及流动的乡土性使得村治规则和乡土资源在新组织中延续。而所谓“在延续中解体”则是指:一方面随着基层社区治理的现代化转型,村治制度运行惯习与村庄组织运作惯性逐渐为现代公共治理规则和治理资源所打破;另一方面随着中国乡土个体化进程的进一步加深,流动的乡土性逐渐为下渗的现代性所侵蚀,最终使得完成文本重构的社区组织真正实现实践重构。因此,从认识论意义上而言,“重构论”对新型城镇化社区组织重构持两阶段转型观—文本重构向实践重构的转型,社区组织运行前期主要通过外部的制度移植实现文本重构,伴随着公民责任的萌芽社区意识的崛起,这种文本意义上的组织重构最终实现实践重构,且在文本重构向实践重构的转型期间往往出现文本制度与实践规则的相互背离。

3.以“重构论”视角考察豫北新型城镇化社区组织重构过程则发现,当前社区仅仅完成组织转型及功能变迁的第一阶段——“文本重构”,包括“四委一中心”“党员群众服务站”“社会管理综合服务中心”“网格化管理模式”及“四议两公开”民主决策程序,其目的是通过自上而下的制度移植实现治理模式转型,即从村治到社区多元共治,并通过“四委一中心”将传统乡镇—村庄(村民)二元关系转变为乡镇—社区—小区(居民)的新三维一体互动格局。因此,如果说费孝通意义上的“双轨制”是皇权与绅权二元博弈的产物,是皇权不下乡年代里“双轨政治”的实践逻辑[19],那么,乡镇—社区—小区(居民)的新三维一体互动格局则可视作国家政权建设时代背景下的一种“新双轨制”,正如新乡市2015年新型城镇化社区建设工作汇报材料所显示的,加快社区基层组织与村组织有机融合,在推进新型城镇化社区建设的过程中,积极探索社区双轨制组织建设,每个社区成立社区党总支和管委会,社区涵盖村纳入社区管辖,镇党委政府选派工作能力强的党政副职任社区党总支书记,有能力的机关干部任管委会主任,整合村的支部书记担任总支委员,村主任担任管委会委员,分别分管社区的安全保卫、文化卫生、帮贫解困、便民告知等工作,积极参与社区的服务管理,引导村干部逐步向社区干部过渡。


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