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【摘 要】政府规制是在弥补市场缺陷的政策基点上,对企业行为和市场结构进行的微观干预,广泛存在于各个国家的产业政策体系之中。我国传统政府规制体系的强行政性、弱法治性,制约了规制激励效能的实现,也在一定程度上限制和扭曲了市场竞争。当前,建设经济生态新体系,寻求经济发展新动能的时代要求在客观上呼唤着我国政府规制治理体系要向市场化、法治化方向逐渐完善。2016年全面推开的公平竞争审查制度旨在塑造市场在资源配置中的基础性地位,从政策出台的源头消除引致规制实施不公平的诱因,为政府规制治理体系的构建注入了新动力。在公平竞争审查视野下进行政府规制治理体系的完善,将有助于通过外部规制制度环境的优化,促进各种所有制类型的企业提高内部治理水平,进而增强产业的国内以及国际竞争力。

【关键词】规制治理;公平竞争审查;政府规制;激励效应;经济生态新体系


一、前言

经过近40年的改革探索,中国已经确立并坚定了“要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的社会主义市场经济的改革方向。在市场经济的制度框架中,公平竞争是维持市场秩序有效运转的基本原则。营造公平竞争市场环境的核心问题在于如何界定政府对经济社会进行干预的可行性边界,更好发挥政府作用。政府规制是政府对经济社会领域的微观管理职能,旨在为市场运行及企业发展建立规则,确保市场的有序运转,与重在保证经济稳定与增长的宏观调控政策一起构成政府干预的两种重要方式。当前,我国已经进入到全面推进供给侧结构性改革的新时期,建设经济生态新体系,寻求经济发展新动能,激发微观经济主体的创造力和创新力,塑造更具活力的供给体系,实现有质量有效率的可持续发展,是历史赋予这一时代的鲜明特征。在新的历史起点,政府干预面临多方面的协调和适应性问题,尤其是微观层面的政府规制体系亟待寻求一条适应市场经济发展的革新之路。从约束政府机构这一规制主体的行政行为入手推进政府规制体系市场化革新,规范和限制规制者的行动范围,同时解决这些限制所带来的冲突和矛盾,是实现政府规制成功转型,建立有效的规制治理体系的关键突破口。约束政府在经济社会领域内的行政行为,重在将政府权力限制在制度边界、法律边界之内,需要从制度建设上、法律框架上进行系统性完善,将政府行为从无序引导至有序,从错位引导至到位。公平竞争审查制度的出台就是这种系统性完善举措的关键一步,旨在从制度建设的角度约束政府行为,从而确立并巩固竞争机制在市场体系中的基础性地位。

2016年71日正式实施的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)标志着我国要在全国范围内建立公平竞争审查制度。公平竞争审查作为制度转型层面上的一种创新和变革,基于是否违背市场经济秩序的原则,对行政权力产生一种制衡力量,以确保政府已经以及即将出台的各种产业政策、投融资政策等产业干预手段都要以不破坏公平竞争和有序的市场环境为大前提。将公平竞争审查嵌入到政府规制体系建设中,从基本制度安排的角度来看,无论是对规制权力的配置、规制模式以及规制工具的选取等具体操作层面的变革,还是对产业规制效率的提高,乃至对我国国家治理体系和治理能力现代化建设,都将产生里程碑式的影响。

二、政府规制作为微观干预手段广泛存在于各个国家产业政策体系之中

政府规制(Government Regulation)也被译为政府管制、政府或行政规制,这几种表述在不同的学术文献或政策文件中经常被交替使用。规制的经典涵义是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。[1]规制主体为具有规制权力的公共行政主体(独立的规制机构或者各级政府机构)。规制权力隶属于行政权力的范畴,被赋予部分立法权以及部分司法权,具有强制性、主动性、广泛性、自由裁量性等特征。规制客体一般为企业、行业等微观经济主体,具有遵从性、被动性、分散化、寻租性等特征。政府规制包括经济性规制、社会性规制、反垄断规制等三种形式,涵盖以下六种基本方式:进入规制、价格规制、产品或服务的质量规制、安全卫生规制、环境污染规制以及合约条款规制等。一般来讲,政府对经济运行体系的规制性干预可分为两种情形:一是通过奠定对个人产权、自由契约的制度层面或者法律层面的保护,以维护经济主体的竞争特性,确保市场的有效运行;二是基于对国家战略安全、自然垄断、公共产品、外部性、信息不对称等考虑,增强政府对相关产业的控制,以维护国家安全或者保护消费者利益。经济学鼻祖亚当·斯密曾强调经济干预的重要性,主张以政府干预方式弥补市场的缺陷。[2]美国著名经济学家斯蒂格利茨也明确表示:“通过私有化和自由化把政府从经济中赶出去,……代表了一种对历史的误读”。[3]在经济社会实践中,政府规制这一特殊的公共产品是一种客观的普遍存在,作为对经济的微观干预手段早已成为各种类型国家和地区的重要经济政策,即使是奉行经济自由主义的美国也不例外。不仅如此,在后金融危机时代谋求经济复苏的当下,美国政府的规制权力仍在不断增强,微观规制的范围和力度有进一步扩大的趋势。[4]事实上,市场机制越发达的国家对高效率、高素质的政府调节的要求就越强烈。[5]西方发达国家政府对国民经济体系尤其是对国有企业的控制、干预和影响是强有力的,根本原因在于国有资产存在于国有企业中,有充分体现国家意志的需要。[6]除此之外,在OECD国家中不仅存在影响广泛的政府规制治理,而且非政府监管机构所肩负的责任也不可忽视。因此可知,作为现代市场经济体系的重要参与者,不同所有制形式的各类企业更是难以摆脱政府的宏观调控、微观规制和社会责任等。[7]

三、经济生态新体系呼唤着政府规制治理体系的转型

政府规制的核心要义是处理好政府与市场的作用边界,在弥补市场缺陷的政策基点上,对企业行为和市场结构进行微观干预,与此同时要注意防止政府的不当规制和过度规制,预防或减少规制同谋、规制俘虏等规制失灵现象的发生,以达到保护和促进竞争、增进社会福利的终极目的。伴随着西方发达国家的工业化发展历程,规制实践经历了“加强规制—放松规制—再规制与规制放松并存—规制复兴”的演变过程,以规制复兴为主题的全球性规制改革浪潮正在逐渐上演。作为最大的新兴工业化国家,我国的政府规制革新也一直在路上。十八届三中全会以来,以市场为导向的经济体制改革进入全面深化阶段,经济生态新体系已初见端倪。在今后相当长的一段时期内,如何落实供给侧结构性改革的各项举措、寻求经济发展新动能将贯穿国民经济发展的各个领域。这项战略性转型的突破口在于如何破解推动改革所面临的复杂利益掣肘局面,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。改革的重点在于厘清政府与市场的关系,这是落实供给侧结构性改革、培育壮大经济发展新动能的攻坚之举,与政府规制的核心要义恰好契合。因此可知,政府规制革新具有重要的战略性意义,新经济时代呼唤着规制治理模式的加速转型,这将是我国建设经济生态新体系的重要发力点。

(一)我国的传统政府规制体系具有强行政性、弱法治性

与国外发达市场经济国家源于对市场失灵的纠正不同,我国的政府规制体系建基于由计划经济向市场经济转轨过程中,是与社会主义初级阶段的制度禀赋以及工业化进程相匹配的,具有强行政性、弱法治性。所谓强行政性,在我国的规制实践中主要表现为以下五个方面:一是规制目的除了维护国家利益、社会利益之外,更多地是对部门或地区利益的狭隘性保护,是通过严格的科层式行政管理程序实现的;二是规制权力覆盖的产业范围广并且自由裁量权限大,不仅涉及需要政府给予适度保护性补贴的自然垄断行业,而且人为设置了大量区域壁垒、行业壁垒,造成严重的行政垄断格局,导致了自然垄断行业的范围经济属性弱化而行政色彩深厚,地方保护主义盛行,国民经济的发展活力受到体制性抑制;三是规制手段多以补贴在位垄断国有企业、限制中小民营企业进入为主;四是规制工具多以价格规制为主,价格联盟、操纵市场定价等问题较为突出;五是规制形式主要以经济性规制为主,社会性规制、反垄断规制严重供给不足,相关规制措施形同虚设,并且执行乏力。

所谓弱法治性,在我国的规制实践中主要表现在以下四个方面:一是欠缺依法规制的现代规制理念,规制权限、规制程序与法治框架的互动与整合尚未有效实现;二是规制主体的地位尴尬,多隶属于行业主管部门,缺乏独立性以及法律授权,没有走出规制机构行政化的路径依赖;三是规制契约多以部门法规的形式出台,尽管最终也由全国人大审议通过,但是规制立法多由各专门委员会委托国务院各行业主管部门起草,而各主管部门是在不公开的状态下进行的。[8]规制执法更是具有较大的随意性和不透明性。规制立法以及执法的全过程容易出现黑箱操作、滥用规制权力的现象。四是《反垄断法》《反不正当竞争法》等反垄断规制的制度性抓手并未实质性发挥其遏制行政性垄断的作用。

(二)经济生态新体系呼唤政府规制治理体系的市场化、法治化转型

伴随着新一轮科技进步和产业革命,以新旧动能转换为主线的供给侧结构性改革正在深入推进。在此具有重要历史意义的改革进程中,以信息网络化、数据智能化、平台生态化发展为特征的经济生态新体系逐渐孕育成熟。经济生态新体系的重塑主要体现在以下三个方面:一是战略性新兴产业、新兴服务业、电子商务等经济新业态呈现快速发展的良好势头,对传统产业深度调整的带动作用逐渐增强;二是以云计算、物联网、大数据、智能制造等为代表的新技术加速了各产业的跨界互动,改变着传统产业领域的组织方式以及商业服务模式,出现了智慧产业与传统产业跨界融合的新趋势;三是分享经济、移动互联、移动支付等已经深层次地应用于社会经济生活各个领域,“互联网 ”的经济新模式推动着传统产业结构的优化升级[9],社会财富的创造形式开始发生质的变化。

经济生态新体系的优化发展需要统一开放、公平竞争的市场秩序作基本支撑,这是一项根本性的制度基础,更是集聚发展新动能的高能催化剂。然而,在传统强行政性、弱法治性规制体系的影响下,竞争被限制、被扭曲,竞争性市场体系的建设被放缓。建设经济生态新体系、新旧发展动能加速转换的时代新要求呼唤着政府规制体系的市场化、法治化转型:一是部分不合理的规制性行业壁垒横亘于经济生态新体系培育过程中,政府与市场、垄断行业与消费者、科技进步与产业结构之间产生并累积了诸多复杂性、多样性矛盾;二是囿于复杂利益格局逐渐固化的趋势,传统政府规制体系强行政性、弱法治性特征逐渐僵化,向市场化、法治化方向转型的步履迟缓,这在一定程度上加剧了新旧动能接续转换的难度、减缓了科技创新与实体经济融合发展的速度,无形中减损了整个社会的福利总量。

经济生态新体系客观上要求市场在资源配置中居于决定性地位,关键在于厘清政府和市场的作用边界,在此基础上,逐渐清除妨碍生产力发展的各种规制性束缚,创建规制治理新体系,为经济结构优化升级腾挪空间;经济生态新体系更加强调约束好政府机关的各项规制权力,沿承市场化、法治化的方向进行去行政化改革,遵循公共利益最大化的基本原则寻求最佳规制合约、优化规制模式、正确选取激励性规制工具;经济生态新体系呼唤着政府对市场的微观干预职能的归位,鼓励各种所有制类型企业间的竞争与合作,引导具有范围经济、规模经济、集约经济特性的企业提高国际竞争力,取消或减少属地企业的不合理补贴;经济生态新体系将引领从方案设计、制定、落实到监督、考核等规制体系的全过程,围绕法律规范和市场规范展开,这意味着政府将要采取多种多样的方法与被规制者展开互动,以促进规制的有效性和合法性,[10]而被规制的各种经济主体均合法、积极地参与到规制工作之中,而无需诉诸于放松规制。[10]规制者税收最大化或者社会福利最大化的规制目标,受规制企业利润最大化目标以及消费者追求消费者剩余最大化目标,均得到基本满足。

四、公平竞争审查制度的实施为政府规制治理体系的完善注入新动力

在聚焦经济生态新体系建设的当下,强调规制决策的合法性、有效性将是完善政府规制治理体系的主要方向,将更为关注规制工具的市场效率,明显有别于传统的命令控制型规制模式。决定规制范式成功转型的关键因素有以下三个方面:一是将作为规制主体的各级政府形塑成遵从市场规律、法律规范的经济主体。将以“政府本位”为核心的规制路径依赖逐渐转换成以“市场本位”为核心,着力破除地区垄断、行业垄断;二是通过对内部过程和组织动力的持续关注,全面检视规制体系的设计、变更、实施全过程。利用法律、部门法规这些有形的禁令,同时塑造规制者以及被规制者双方的行为规范,构建各级政府和各种所有制类型企业平等、共赢的契约关系;三是对规制治理体系进行非强制性再塑造。规制政策环境要具有灵活性,可以给予企业更多的创新激励和创新空间,着力创设一个被规制主体尤其是民营经济主体主动参与和对话的市场氛围。这就要求作为规制者的政府部门及时进行适应性调整,以回应市场需求,培育更有效率的可竞争性市场,探求最有效的规制方式,容许更灵活的规制。而作为被规制者的各经济主体也需要加强反思性规制,将自我规制作为核心要素纳入现代企业制度建设体系之中。

因此,实现政府规制治理体系的成功转型,一是要充分正视我国普遍存在的损害竞争的政府干预行为。这种对竞争的限制乃至扭曲在一定程度上是因为并未从制度设计的进路来考虑微观干预对竞争性市场秩序影响的合理性;二是要客观承认规制政策制定、执行上的不完备。由于认知上的局限性,以法律契约或以行政法规形式存在的规制合约在不同程度上存在着某种不完备性,并且规制者作为有限理性个体也面临着各种决策偏差。因此,实现政府规制体系的一般均衡状态,最为紧要的是创设一个公平竞争的市场环境,而不是歧视性政策的出台。

竞争可以带来发展和效率,是市场经济的核心秩序;而公平竞争则是中国特色社会主义市场经济的内在要求。营造公平竞争的市场环境,除了在指导思想上高度重视之外更需要具体的实施细则来作制度保障。从20153月开始酝酿探索实施公平竞争审查制度,到20167月正式实施,仅历时16个月的时间,彰显了我国创设公平竞争的市场环境、规范政府行为、遏制市场扭曲的决心。公平竞争审查制度是在国家层面对公平性竞争市场秩序所作的一项顶层制度设计,更是基于国家治理结构安排的制度革新。维护公平性竞争市场秩序,意味着在市场规律和政府权力之间不是零和博弈的关系,而是要让市场和政府各归其位,明确竞争政策的优先地位,重要的是避免和减少政府的不当干预,充分发挥好政府和市场的合力,实现政府和市场这“两只手”的良性互动。公平竞争审查制度的推进旨在塑造市场和企业在资源配置中的基础性地位,这一改革目标是否顺利实现,关键在于理顺政府与企业的关系,重在约束政府在市场运行机制中的行为。具体而言,《意见》针对“市场准入和退出、商品和要素自由流动、具体的生产经营成本和行为”等领域划分了4大类18个小类,对政府行为进行审查,这些审查范围全覆盖了产业规制领域。从各项政策尤其是产业规制政策的制定之前入手进行公平竞争审查,充分考虑政策的执行对市场竞争秩序是否产生不良影响,对不具有限制竞争效果的相关政策可以允许制定实施,对那些具有限制竞争效果的则不予出台或调整至符合相关要求后出台。

公平竞争审查制度从尊重市场、维护公平竞争的视角来审视存续或即将出台的产业规制政策以及产业规制行为,力求创建竞争、包容、开放的市场环境。这与我国加强政府规制有效治理,并且力求体现出保护公共利益的初衷要求恰好吻合。公平竞争审查制度的实施将从制度制定的源头消除引致规制实施不公平的诱因,为政府规制治理转型提供了制度上的准备,注入了新动力。在公平竞争审查视野下进行政府规制治理体系的创建,第一,有助于明确并坚定竞争政策和政府规制共存共融[11]的基本原则。在塑造竞争性市场环境的前提下加强政府规制治理体系建设,尤其是要加强社会性规制、反行政垄断规制的力度。这意味着要将规制治理体系回归至提高经济效率、增加消费者剩余、增进社会福利的理性框架中来,与之相悖的规制政策、规制措施、规制模式、规制工具,需要借助公平竞争审查的制度性排查坚决予以改进、撤销或废止,并作为一项常效制度纳入经济生态新体系建设中;第二,在规制设计、实施等操作层面切实引入公平竞争审查,有助于防止规制权力的滥用。在识别、清理阻碍竞争发展的传统规制措施的同时,要以市场化、法治化为原则,以提高产业发展质量和效率为导向,以公平竞争审查全过程介入为依托,加快规制治理新体系的建设;第三,借助公平竞争审查手段有利于激励性规制工具精准并且有效地选取。精准有效的激励性规制给予被规制企业竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因,激励企业主动降低成本、提高内部效率,促使各种类型的企业尤其是国有垄断企业在规制合同的激励强度和超额利润之间进行权衡。通过完善产权结构的激励、企业家行为的激励、技术创新的激励来提高政府规制治理绩效,以此抑制道德风险、逆向选择等市场失灵的出现,实现激励相容约束;第四,借助公平竞争审查手段有利于破除垄断行业的X—非效率。由于缺少市场竞争的约束,自然垄断以及行政垄断行业缺少外部压力,必然会放松企业内部管理和技术创新,出现X—非效率,这种生产和管理过程中的低效率都会增加企业成本。通过可以自由进入和退出的可竞争市场的有效塑造,高企的非正常成本很可能会吸引效率更高的潜在竞争者进入市场,提供更有竞争力的产品或服务,带来经济的繁荣和发展。

五、以公平竞争审查手段为抓手推进政府规制治理体系的完善

以公平竞争审查制度为抓手推进政府规制治理体系的完善,最为根本的是为各类企业尤其是中小型民营企业塑造自主经营、公平竞争的经济环境。2017年始,公平竞争审查制度要在国家层面全面推开,值此改革契机,政府规制治理体系改造将取得实质性进展,有助于将规制权力真正约束至法律框架之内;有助于将传统的政府主导型经济发展模式引导至市场主导型经济发展模式;有助于通过外部规制制度环境的优化,促进各种类型企业提高内部治理水平,进而增强产业的国内以及国际竞争力。[12]

一是以公平竞争审查为抓手,督促政府机关在规制政策设计、实施过程中对是否存在市场失范行为首先进行自我审查,进而考虑是否设计了最优化的激励举措。重点审查在规制准行政立法、规制行政执法和规制准行政司法行为的过程中,是否存在诸如规制不作为、规制权力滥用、规制程序瑕疵、规制行为有失公正等行政违法行为,必要时付诸司法审查,强化责任追究。公平竞争审查将从法律规范意义上促使规制设计的改进,以此勾勒出政府与被规制市场主体的行动范围均限定在于市场机制之内,并且置于动态监管之中。

二是以公平竞争审查为抓手,重点审查政府规制的公平性,多阶段全过程地贯穿于规制进路的转变。传统的命令控制型规制模式是建基于政府部门拥有完备的市场知识、信息技术、专业技能假设基础上的,但是这一假设与实际运行是相悖的,由于信息不对称、市场多样性、利益格局的变化等因素,政府对市场信息的捕捉是滞后的甚至是不完全的。应对经济生态新体系的建设新要求,提升政府规制的有效性,更需要加强规制主体的自我规制,塑造规制的合法秩序,这也是对不断变化的经济社会环境加以快速、灵活回应的需要。

三是以公平竞争审查制度为抓手,建立规制权力清单制度。对产业规制政策进行公平竞争审查,避免规制政策在政策制定、政策执行过程中的随意性和任意性,“有权不得任性”,要将政府对经济的微观规制权限理性收缩至市场失灵地带,规制权力回归至维护市场公平竞争秩序的本位,在法律法规的边界内更好地完成保护市场主体私人利益以及社会公共利益的政策使命。[13]在公平竞争审查制度强力推行的政策视野下,建立规制权力清单制度,促进政府在产业干预方面依法履行其微观规制职能、消除权力设租寻租空间。[14]通过制度层面的精心构建以及政策执行层面的全链条贯彻,各级政府机关对内要清查和梳理好各自的规制权力,对企业、对社会更要作出有效力的承诺,维护好公平竞争的市场环境。

四是第三方评估应作为政府规制治理体系构建的必选项。在规制政策的制定、实施、修订过程中,要适时引入第三方评估,借助社会组织的专业性以及自觉担当治理经济社会的责任意识,增强各行业协会、非政府组织(NGO)、社会民众等各利益相关方的参与程度,增加规制政策实施全过程的公平性和公开性。第三方评估的实质性介入产业规制行为全过程,有助于将规制主体的承载者由政府这一唯一主体逐渐演变为多元化网络结构,[15]在政府发挥主导作用的基础下,各行业协会、非政府组织(NGO)、社会民众将成为重要的规制参与力量;有助于将我国由强规制范式逐渐转向规制治理格局,在“规制治理”语境下,多元主体之间既具有资源上的相互依赖性,又具有沟通交流上的网络合作性[16];并将有助于提高规制治理的有效性、协同性和透明度,有效监督消费者的利益少受或不受侵害,防止有害的政府俘虏,将经济效率的减损降到最低程度。



注释

[1]余晖:《受管制市场里的政企同盟》,《中国工业经济》2000年第1期。

[2][4]碚:《总需求调控与供给侧改革的理论逻辑和有效实施》,《经济管理》2016年第5期。

[3][英]卡尔·波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》,冯钢、刘阳译,杭州:浙江人民出版社,2007版,《前言》第7页。

[5]李文彬:《我国行政管理体制改革的理论进展与路径选择——一个综述》,《经济与管理评论》2015年第3期。

[6][7]夏小林:《政企关系:有分有合——从国际视角评切割政企关系的“改革”陷阱》,《管理学刊》2015年第3期。

[8]宋敏、杨慧:《中国规制治理的制度性缺陷及其改革模式》,《中国矿业大学学报(社会科学版)》2012年第4期。

[9]李唐宁:《新经济正重塑经济生态系统》,《经济参考报》2016926日。

[10][美]奥利·洛贝尔:《作为规制治理的新治理》,宋华琳、徐小琪译,冯中越:《社会性规制评论》第2辑,北京:中国财政经济出版社,2014年版,第127-145页。

[11]肖竹:《竞争政策与政府规制:关系、协调及竞争法的制度构建》,北京:中国法制出版社,2009版,第28-29页。

[12]赵惠芳等:《政府干预对地方国有企业内部控制有效性的影响研究》,《江西财经大学学报》2015年第2期。

[13]张秋华:《论政府经济管理权的理性收缩——以有限政府理论为分析框架》,《东北师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期。

[14]王彦明、王业辉:《旅游业规制视域下政府权力清单制度的完善》,《江汉论坛》2016年第6期。

[15]楚迤斐:《政府职能的进化:逻辑与历史统一的维度》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第1期。

[16]颜佳华、欧叶荣:《有效的政府治理:基于行政文化创新视角的分析》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》,2016年第3期。