治理体系 TOP 10
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【摘 要】完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,这两句话作为一个整体,构成了全面深化改革的总目标。完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化不仅是目标和要求,还是我国推进全面现代化、实现中华民族伟大复兴的路径,因而其提出具有重大而深远的意义。国家治理体系和治理能力现代化更多是从上层建筑方面来提出的现代化,突出的是通过上层建筑对生产关系和生产力的适应性调整,来进一步激发社会活力,加快生产力发展步伐。由此可以说,国家治理体系和治理能力现代化,是中国现代化的一个全新维度。我国现行的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。经过历史和实践检验,我国社会主义制度不仅独具特色,而且有着巨大的优越性。一国国家治理体系和治理能力的现代化,既要符合人类社会现代化发展规律,也要体现本国特色,与本国的生产力发展水平和生产关系相适应。就我国来说,国家治理体系和治理能力现代化是以中国特色社会主义制度更加成熟更加定型为目标取向的,是实现社会主义现代化的应有之义,因此,其标准必须既体现现代社会对国家治理的一般要求,又与我国社会主义现代化的特殊要求相适应,其构成要素必须充分反映我国社会主义国家的性质和我们党全心全意为人民服务的宗旨。作为国家现代化总进程的重要组成,国家治理体系和治理能力现代化应当在全面建成小康社会时基本实现,在新中国成立一百年时全面达到。现阶段,应当从四个方面推进国家治理体系和治理能力现代化:一是以社会主义核心价值体系为指导,用核心价值观引领国家治理体系和治理能力现代化;二是以全面深化改革为动力,建设现代化的社会主义国家治理体系;三是以提高党的执政能力为重点,全面推进治理主体的治理能力现代化;四是以全面落实依法治国基本方略为抓手,加快建设法治中国。

【关键词】国家治理体系;国家治理能力;中国;现代化;国家治理体系和治理能力现代化;


完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标。这一总目标的提出,标志着我们党对中国特色社会主义规律的认识达到了一个新的高度,标志着我国改革发展进入一个新的阶段,标志着中国特色社会主义建设事业将登上一个新的高峰。深刻理解这一全面深化改革的总目标,准确把握国家治理体系和治理能力现代化的科学内涵,积极探索推进国家治理体系和治理能力现代化的正确路径,无疑是关系实现全面建成小康社会目标,关系实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重大问题。

一、从全面深化改革总目标的高度深入理解国家治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)充满创新的思想和观点,其中最引人注目的当属全面深化改革总目标的提出。在总目标中,“国家治理体系和治理能力现代化”的提法令人耳目一新。习近平同志指出,推进国家治理体系和治理能力现代化,必须完整理解和把握全面深化改革的总目标,这是两句话组成的一个整体,即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。[1]习近平同志的这一重要论述,为准确把握和理解推进国家治理体系和治理能力现代化提供了总原则。

“推进国家治理体系和治理能力现代化”,短短一句话包含了若干关键词。对这些关键词加以辨析,显然是把握和理解这一新思想、新观点的重要前提。

(一)关于“治理”的辨析

1.西方治理理论中的“治理”。

一些学者认为,有关作为治理理论中的“治理”的探索,始于1983年世界银行的世界发展报告,该报告提出并讨论了如何应对行政管理变化与公共部门的责任;而“治理”一词的使用,则最早见于1989年世界银行的世界发展报告,当时使用的是“治理危机”(governance crisis)。此后,治理被广泛运用于政府管理研究领域,并且演化出了不同的定义。被认为是治理理论主要创始人的罗西瑙认为,所谓治理是指一种由共同目标支持的活动,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要强制力量克服挑战而使别人服从。这些管理活动的主体未必是政府,也无需依靠国家的强制力量来实现。治理主体并非仅指政府,也可能不靠政府的权威予以强制实施,即无政府的治理。而学者罗茨则详细列举了六种关于治理的不同定义:(1)作为最小国家的管理活动的治理;(2)作为公司管理的治理;(3)作为新公共管理的治理;(4)作为善治的治理;(5)作为社会控制体系的治理;(6)作为自组织网络的治理。罗茨特别强调治理是指自组织、组织间网络,并主张这些网络作为治理结构,补充了市场与官僚制组织,以实现权威性分配的资源及行使控制与协调。[2]一些国际机构也提出了关于治理的定义。世界银行把治理定义为:治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。联合国发展计划署认为,治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架,贯穿于管理和被管理的整个过程,它要求建立可持续的体系,赋权于人民,使其成为整个过程的支配者。全球治理委员会对治理的界定是,各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[3]治理有以下四个基本特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。[4]

2.古典文献中的“治理”。

很多学者认为,“治理”并非是个新词,治理行为也是古已有之。有学者考证,在西方,“治理”在词源上来源于古希腊文(kybenan)与拉丁文(kybernets),其原意是分别指掌舵和引导或操纵。[5]我国古典文献中也有“治理”一词。《荀子·君道》:“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”《汉书·赵广汉传》:“壹切治理,威名远闻。”《孔子家语·贤君》:“吾欲使官府治理,为之奈何?”清王士禛《池北偶谈·谈异六·风异》:“帝王克勤天戒,凡有垂象,皆关治理。”上述“治理”,意指管理与统治,是处理国家政务的活动,或者说治国理政,其内涵与当时的社会背景相适应。

从西方治理理论中对“治理”的定义和中西方古典文献对“治理”一词的运用,我们至少可以得出三点结论:第一,治理并不是西方治理理论的专有名词,而是自古就有。第二,在治理概念的界定上,西方治理理论并没有达成一致的看法,而是基于研究者不同的立场和视角,给出了不同的解释。第三,治理实际上是对人类治理行为的形而上的概括。虽然在不同的社会,治理都有治国理政之意,但在不同形态的社会里,治理行为不同,对治理也必然有不同的理解。比如古代社会所说的治理,显然与现代社会的治理不同。

无论是西方治理理论还是古代的治理思想,在今天我们讨论如何推进国家治理体系和治理能力现代化的问题时,虽然都需要加以研究,但都不能成为我们的理论依据。有学者指出,西方治理理论本身并不成熟,而且还具有一种危险的倾向。一方面,治理理论特别是全球治理理论,主张淡化民族国家的主权、模糊民族国家的疆界,它“有可能成为某些跨国公司和国家干预别国内政、谋求国际霸权的理论依据”;另一方面,治理理论期望通过政府—市场—社会的合作而弥补各自的治理缺陷,但如何实现三者的有效整合尚缺乏一套成熟有效的机制设计。“如果缺乏有效的整合机制与制度设计,公共治理不但不会显现三方的比较优势,实现系统最优化效应,反而会导致三者比较劣势的叠加,出现更大的治理失败局面。”[6]也就是斯托克所说的:“市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系,连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度,都能给治理播下失败的种子。”[7]因此,“把本身并不成熟的治理理论引进到中国,无异于缘木求鱼,痴人说梦”。[8]有学者指出,我国古代的治理是按照统治者的意志治理朝政、治理国事,它具有强烈的人治、专制特征,因此我们讲当代的国家治理,必然要着眼于现代化,从现代化的角度加以审视。如果离开现代化,国家治理就根本讲不清楚。[9]

3.我国学者对“治理”的研究。

我国学者对“治理”的研究开始于上世纪90年代,但真正形成研究热潮则是在党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化之后。俞可平是国内较早关注“治理”理论研究的学者之一,他认为,治理的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要。[10]很多学者针对十八届三中全会《决定》的新表述、新论断,指出从过去的“管理”,到现在的“治理”,一字之变,体现了我们党执政理念的重大变化。许耀桐认为,治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程,参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体,通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。“管理”和“治理”蕴含着两种不同的治国理政观念。首先,管理强调强制,政府下命令、发指示,定政策、作决策;而治理则强调政府、社会、民众多主体互动协作,共同处理公共事务。其次,权力运行的向度不同,政府管理的权力运行方向总是自上而下的,政府治理则是一个上下互动和平等展开的运作过程。[11]江必新认为,管理与治理虽非截然对立,但至少有如下显著区别:主体不同、权源不同、运作不同。俞可平则区分了治理和统治的概念。他认为,从统治走向治理,是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理,少一些统治”,是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。从政治学理论看,统治与治理主要有五个方面的区别。其一,权力的主体不同,统治的主体是单一的,就是政府或其他国家公共权力;治理的主体则是多元的,除了政府,还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二,权力的性质不同,统治是强制性的;治理可以是强制的,但更多是协商的。其三,权力的来源不同,统治的来源就是强制性的国家法律;治理的来源除了法律,还包括各种非国家强制的契约。其四,权力运行的向度不同,统治的权力运行是自上而下的,治理的权力运行可以是自上而下的,但更多是平行的。其五,两者作用所及的范围不同,统治所及的范围以政府权力所及领域为边界,而治理所及的范围则以公共领域为边界,后者比前者要宽广得多。他还强调,治理是一种偏重于工具性的政治行为。

从以上所列举的研究结论可以看出,虽然我国学者对治理的研究时间并不太长,但已经达到了一定的深度。不过,由于这种研究多处于对一些基本概念的辨析阶段,所以还存在着研究亟待深入的问题。比如,多数学者都还只是笼统地把治理主体说成是多元主体,或者说由多元主体共同处理公共事务,但还没有能具体辨析不同主体具体起什么作用,给人的感觉是各个治理主体比如政府、社会组织甚至民众在不分主次地发挥着治理作用。又如,党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,显然是基于中国国情和治理实际提出的重大课题,由于国家性质不同、国情不同、社会发展道路不同,我国的国家治理与西方的国家治理无疑有着本质的不同。但对于这一问题,我国学者的研究还远不充分,甚至有的研究者简单地按照西方治理理论的框架来套我国的国家治理现实,进而得出似是而非的结论。

其实,对不同主体在国家治理体系中应发挥什么作用,是国家治理研究中一个非常核心的问题,躲不开也绕不过,笼统地说谁是国家治理的治理主体是不科学的。不同国家,因为国体和政体不同,或者因为历史文化不同,其各个主体在国家治理体系中发挥的作用也不相同。国家治理是一个非常庞大复杂的系统,即使是同一国家,在国家治理体系的不同层次和不同领域,各个主体的作用也各不相同。而实际上,对于各个治理主体应当发挥什么作用,西方治理理论同样存在认识上的分歧。虽然多元治理是西方治理理论的核心思想,但面对西方社会难以解决的政治问题、社会问题和国际金融危机,一些西方学者也提出政府作为制度的保障者、公共责任的最终负责者必须居于主要位置,同时还对新公共管理的私人部门代理公共服务的方式也进行了反思。[12]因此,如果不具体分析国家治理的层次、领域和内容,只是笼统地提出治理主体多元,认为多元治理就是政府放权,显然并不能解决应该如何实现有效治理的问题,甚至还可能造成认识上的混乱。

那种想当然地认为国家治理体系和治理能力现代化中的“治理”,就是西方治理理论所说的“治理”,显然是错误的。首先,西方治理理论对于什么是治理,并没有统一的认识。其次,西方治理理论对于各个治理主体应当发挥什么作用,同样存在认识上的分歧。虽然多元治理是西方治理理论中的核心思想,但它并未能解决西方社会面临的种种政治问题、社会问题、经济问题。[13]可见,西方治理理论作为一个仅有二三十年历史的年轻的理论体系,它既未成熟也未定型,虽然得到了很多人的关注,其中也有可借鉴的地方,但显然还并不足以指导西方的国家治理实践,更别说直接适用于社会主义中国。若以西方治理理论的所谓标准来衡量中国实际,就更是舍本逐末、南辕北辙了。换句话说,我国全面深化改革总目标中提出的“治理”,是以中国特色社会主义理论体系为指导,在借鉴西方治理理论中的合理思想和吸收我国优秀传统文化中的治理智慧的基础上,根据中国特色社会主义国情和实际提出来的,是中国特色社会主义框架内的“治理”。对此,我们必须紧密结合党的十八届三中全会《决定》来理解和把握,而决不能断章取义。这才是我们研究怎样推进国家治理体系和治理能力现代化这一重大课题应有的实事求是、科学严谨的态度。

(二)关于“现代化”

在中国实现现代化,是近代以来无数仁人志士毕生奋斗的目标,也是实现中华民族伟大复兴的核心。正因为对现代化有着如此厚重的情感,十八届三中全会把“现代化”一词与国家治理体系和治理能力联用,提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,立刻引起人们的高度关注。有学者指出,在全会《决定》中,“现代化”这个关键词共出现了21次之多。这是因为,现在我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标,也比历史上任何时期都更接近建成社会主义现代化国家目标。所以,全会《决定》不但以问题为导向,而且是以国家治理现代化为指向的。[14]

对于现代化的追求,是很多发展中国家的共同愿望,甚而在第二次世界大战后形成了现代化浪潮。西方现代化理论也于此时兴起。根据德国学者伯恩斯坦的定义,现代化是一个社会由传统向现代转化的总体过程,其中以经济发展作为前提与主要驱动力,并推动社会各个领域的全面发展,以达到现代性的总体要求为最终目标。但实际上,对现代化的定义有很多种,对现代化的标准也说法不一。[15]一些人认为,现代化是一种向以西欧及北美地区等地国家近现代以来形成的价值为目标,寻求新的出路的过程,因此常与西方化的内涵相近;发展中国家只有以西方发达国家为模板,才能找到现代化的出路。这一认识是不符合实际的。早期的现代化理论曾机械地遵循“传统/现代”二分法原则,且僵化地坚持西化的发展道路。但是,这样一种完全照搬西方所谓自由民主模式的现代化理论,在上世纪五六十年代运用于第三世界国家时,遭遇了巨大失败。在政治上,从非洲到拉丁美洲,从南亚到东南亚,采用议会民主制的政府接二连三地倒台,政变、战争和腐败到处侵蚀着第三世界国家的肌体。在经济上,许多试图建立自由市场经济的国家都发生了通货膨胀、分配不均的危机。[16]第三世界国家的现代化受挫,使西方现代化理论自上世纪80年代起,不得不进行全面的自我反思与批判。亨廷顿认为,发展中国家政治不稳定的原因在于政治参与的速度超过了政治制度化水平。他还发现,政治制度化与政治参与的关系在美国和欧洲也是截然不同的。[17]而与此同时,东亚地区的崛起引起了世界瞩目。在东亚国家中,即使是亲近西方的日本和韩国也没有完全照搬西方模式,而是由政府在推动经济发展方面扮演重要角色,被称为“发展型国家”,其实践受到现代化学者的重视。基于对理论的批判和现实的反思,西方现代化理论对自身做了修正:现代性与传统性不再被视为矛盾的两个发展因素,传统也不再被必然视为现代化的阻碍;更加注重发展中国家传统因素的个体差异性,改变基于西化标准的衡量方式,不再坚持单一线性的西化发展模式,开始倾向制定符合各国具体国情的发展道路。研究现代化理论的学者更多关注不同社会历史文化的比较性研究,而非抽象地对现代化进程进行阐释与分析。而且东亚国家的发展经验也让西方学者重新认识国家在现代化中的作用。[18]所以,现代化应当有不同的模式,现代化不等于西方化,这是在西方现代化理论中早已经解决了的问题。在进入21世纪的今天,就更加不应该让这个问题来困扰我国的现代化进程。

近代以来,中华民族对于现代化的追求已超过百年,中国共产党人对于现代化的探索也已横跨了半个多世纪。1945年,毛泽东同志首先在《论联合政府》中提出了工业、农业现代化的问题。1959年末到1960年初,毛泽东同志在读苏联《政治经济学教科书》笔记中提出了“工业现代化,农业现代化,科学文化现代化,国防现代化”的“四化”思想。1964年,周恩来同志在第三届全国人民代表大会第一次会议上作《政府工作报告》时,正式把“四化”表述为“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化”。与此同时,从新中国成立后我国就开始了社会主义革命和建设,并且探索建立了社会主义制度体系。改革开放以来,我们坚持和拓展中国特色社会主义道路,并且找到了符合中国国情的、不同于西方模式的社会主义现代化道路,经济、政治、文化、社会等各领域的建设取得突飞猛进的成就,我们比历史上任何时候都更接近现代化的目标。1992年邓小平同志在南方重要谈话中指出,恐怕再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化。他还提出了“三步走”的战略构想,到21世纪中叶人均国民生产总值达到中等发达国家水平,人民生活比较富裕,基本实现现代化。更加成熟、更加定型的制度,实际上指的就是制度的现代化。

所以,今天我国提出全面深化改革总目标和推进国家治理体系和治理能力现代化,是中国特色社会主义理论体系的最新发展,是中国特色社会主义现代化理论的最新成果。它既不是对西方治理理论的套用,也不是西方现代化理论的延伸,而是基于中国特色社会主义理论体系的方法、框架和内容提出来,其前提是完善和发展中国特色社会主义制度。这样说,当然并不是否认西方治理理论和西方现代化理论的价值。这两种理论都含有很多对于激发社会活力,提高治理水平,促进各领域发展有益的思想和做法,我们应该大胆学习和借鉴,但必须坚持以我为主,按照对我有益的原则,将其纳入中国特色社会主义理论体系的理论框架和话语体系之内,而不是受它们牵制,更不是要放弃中国特色社会主义道路而去走别的什么道路。

(三)关于国家治理体系和治理能力现代化

对于什么是国家治理体系和治理能力,学者们给出了不同的定义。俞可平认为,国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序,政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。[19]戴长征认为,国家治理体系,从范围看包括政府治理体系、社会治理体系、市场治理体系,从内容看包括常态治理体系、特殊治理体系、危机治理体系,从过程看包括国家治理的规划和决策体系、国家治理的支持体系、国家治理的评估体系、国家治理的监督体系。所谓国家治理能力,是指国家在管理经济、政治、社会、文化事务过程中,为实现国家治理的战略目标,分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称,包括国家治理的合法化能力、规范化能力(形成统一意志)、一体化能力、危机响应和管控能力。[20]许耀桐认为,当代中国国家治理涉及政治、经济、社会、文化、生态、政党等方方面面,国家治理体系就是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系。国家治理能力,是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,涵盖行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策、提供公共产品、分配社会资源、应对突发事件、维护社会稳定、建设和谐社会、促进社会发展、处理国际关系等各个方面的能力。[21]李军鹏认为,国家治理能力是一个国家在制度管理与战略管理、政策制定与执行、社会治理与秩序维护等各方面能力的整体体现。[22]

应该说,以上种种界定都有一定道理。但如果从完善和发展中国特色社会主义制度的角度来看,那么,习近平同志在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》一文中对国家治理体系和治理能力的论述更为准确和精当。习近平同志指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”

国家治理体系和治理能力现代化是一个全新的提法。过去,我们讲过很多现代化,包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等。这些现代化目标,都是基于我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情和实践中需要完成的任务而提出来的。国家治理体系和治理能力现代化的提出也不例外。进入新世纪,我们面临的国内外环境都有了很大变化。从国际上看,虽然和平与发展依然是当今时代主题,但国际政治经济关系变得更加复杂,特别是随着全球化的推进,各个国家之间的经济联系愈加紧密,国际经济风险大大增加,从此次国际金融危机来看,在经济领域,哪个国家都已不能独善其身;同时,国际争端不断,局部战争时有发生,反恐已经成为各国的重要任务,新兴经济体正在崛起,而发达国家依然在努力掌控国际话语权和国际政治主导权,再加上国际金融危机后发达国家贸易保护主义抬头,国与国之间、不同发展模式之间的竞争日趋激烈。从国内看,我国改革发展取得巨大成就,不仅成为世界第二大经济体,在很多生产和研发领域都具有了绝对实力,而且人民生活水平发生了翻天覆地的变化。与此同时,人们思想观念多元,民主意识和参与意识增强,社会阶层分化,互联网的广泛应用,在方便人们生活的同时也造成舆论环境的复杂。上述国内外环境的新变化,都对我们的国家治理提出了新挑战,迫切要求我国国家治理体系和治理能力实现现代化。正是出于对国家发展形势的正确判断,习近平同志指出:我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的,是适应我国国情和发展要求的;同时,相比我国经济社会发展要求,相比人民群众期待,相比当今世界日趋激烈的国际竞争,相比实现国家长治久安,我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足,有许多亟待改进的地方。如果说四个现代化更多的是从生产力目标方面来讲的现代化,国家治理体系和治理能力现代化则更多是从上层建筑方面来讲的现代化,突出的是通过上层建筑对生产关系和生产力的适应性调整,来进一步激发社会活力,加快生产力发展步伐。由此可以说,国家治理体系和治理能力现代化,是中国现代化的一个全新维度。完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,这两句话作为一个整体,构成了全面深化改革的总目标。完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化不仅是目标和要求,还是我国实现全面现代化、实现中华民族伟大复兴的路径,因而其提出具有重大而深远的意义。

全面深化改革总目标的提出,反映了当代中国发展的要求,是我国改革进入新的发展阶段、达到新的历史高度的根本标志,为新形势下全面深化改革指明了总的方向、提供了根本遵循。推进国家治理体系和治理能力现代化,归根结底是为了完善和发展中国特色社会主义制度,决不能脱离中国特色社会主义的框架来进行。完善和发展中国特色社会主义制度也好,推进国家治理体系和治理能力现代化也好,全面深化改革也好,其方向都是中国特色社会主义道路。不走老路、不走邪路,而是坚定不移地走中国特色社会主义道路,这是一切改革发展最大的前提和条件,也是一切改革发展必须坚守的底线。同时,各项改革林林总总,头绪繁多,但其根本的指向,都是为了完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是一个逻辑严密、环环相扣的制度体系,其作用的发挥并不是简单的制度子系统作用的叠加,而是整个系统所发挥的整体性的系统功能,只有各项改革协调推进、互相配合,才能达到推进国家治理体系和治理能力现代化的效果,也才能把中国特色社会主义制度的优越性转化为国家治理的效能。

全面深化改革总目标的提出,是我国社会主义现代化理论和实践的重大突破,是对中国特色社会主义规律认识上的重要升华。党的十八届三中全会《决定》提出,要到2020年,在重要领域和关键环节上取得决定性成果,完成三中全会提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。2020年是我们预计全面建成小康社会的时间节点,国家治理体系和治理能力现代化的目标初步实现,将从制度上巩固和保障全面建成小康社会的成果。全面深化改革总目标,与实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的中国特色社会主义总任务相对接,国家治理体系和治理能力现代化的不断推进,将为我们在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家准备好制度上的前提和条件。全面深化改革总目标的提出,是对中国特色社会主义理论体系的丰富和发展,其中蕴含的社会主义国家治理思想,是我国全面深化改革的重要指导方针,也是发展中国特色社会主义必须坚持的重大战略思想。

如前所述,各国的现代化并没有统一模式,国家治理体系现代化作为现代化的一个部分,也没有各国通用的模式。一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。经过历史和实践检验,我国社会主义制度不仅独具特色,而且有着巨大的优越性,比如,善于形成共同推动生产力发展的巨大合力,集中力量办大事,注重维护人民利益以及制度具有自我纠偏纠错功能。这些优势,都是西方制度所不具备的。如果随便套用或者局部套用西方制度模式,那么不仅拿来的制度会出现水土不服,甚至出现排异反应,而且我国原有的制度优越性也会大打折扣,甚至出现严重的颠覆性后果。现在,国际上越来越多的人开始肯定我们的制度模式即国家治理体系和治理能力,实际上这是对中国特色制度模式的成功及其影响力的客观回应。所以,我们更应增强制度自信,而不能简单地认为西方经济发达程度比我们高,其国家治理体系和治理能力现代化水平就一定高于我国。要看到作为上层建筑,国家治理体系首先要同生产力发展水平和生产关系相适应,同一国历史文化相适应,因而必然呈现出不同的鲜明特色,事实上西方国家的制度体系之间也存在很大差异;要看到中西不同的制度体系、治理思想、历史文化传统和社会形态,看到国与国之间治理体系和治理能力现代化,并不是一个可以简单比较或者量化衡量的问题。只要一国国家治理体系的演进符合人类文明进步方向,并且能推动本国生产力快速发展、人民共享发展成果,那么这一治理体系就是合理的,就是能够推动本国在现代化的道路上大踏步前进的。

二、中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化的标准与构成要素

新中国成立特别是社会主义改造完成以来,我们党一直在探索如何全面治理社会主义国家这一马克思主义没有给出现成答案的问题。虽然也发生了严重曲折,但在国家治理体系和治理能力建设上却积累了丰富经验,取得了重大成果,尤其是改革开放以来的新探索新实践。现在,我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结,同世界上一些地区和国家不断出现乱局形成了鲜明对照。这说明,我们的国家治理体系和治理能力是适应我国国情和发展需要的。但也毋庸讳言,我国国家治理体系和治理能力还存在一些问题,如按制度办事、依法办事意识还不够强,政府行政效率还不够高,公民政治参与的渠道还不够多,社会组织发育还不健全,政出多门以及部门主义和地方主义现象还在一定程度上存在,突出表现在国家治理体系和治理能力现代化程度不够,与整体现代化水平不相适应。有学者指出,改革开放30多年来,虽然我国现代化建设取得了跨越式发展和举世公认的成就,但就制度层面而言,仍然面临着进一步完善和发展、提升现代化水平的艰巨任务;在经济、政治、文化、社会等具体制度和体制方面,封建主义、官僚主义仍然有着很大影响,可以说这仍然是现阶段我国制度体系中各种弊端的“总病根”。[23]因此,深入研究国家治理体系和治理能力现代化问题,明确中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化的标准、构成要素以及实现路径,对于我国如期实现各项既定目标、建成社会主义现代化国家无疑有着非常重要的意义。

(一)国家治理体系和治理能力现代化的标准

推进国家治理体系和治理能力现代化,一个基础性问题便是确定国家治理体系和治理能力现代化的标准。李军鹏认为,从世界上已经实现现代化的国家来看,国家治理体系现代化主要有三个标志:一是实现国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化;二是实现以多主体协同共治为特征的善治;三是中央与各级地方政府事权与财权相适应,形成稳定的国家权力结构。一个治理能力优秀的国家,对外可以有效维护国家利益与国家安全,对内可以使人民幸福富足、安居乐业,还能有效处理各种突发事件与巨灾。[24]俞可平认为,衡量一个国家治理体系是否现代化,至少有五个标准:公共权力运行的制度化和规范化,要求政府治理、企业治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序;民主化,公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主;法治,宪法和法律成为公共治理的最高权威;效率,国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序,有利于提高行政效率和经济效益;协调,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排作为一个统一的整体相互协调,密不可分。其中,民主是国家治理体系的本质特征,是区别于传统国家治理体系的根本所在。[25]徐邦友认为,国家治理体系现代化是指国家治理体系从传统到现代的结构性变迁,这种变迁包括结构、功能、体制机制、规则、方式方法和观念文化等各个方面,具体表现为国家治理体系的结构合理化、功能区分化、运行程序化、行为规范化、组合系统化和治理高效化。国家治理体系现代化是一个政治共同体现代化发展的重要方面。[26]李抒望认为,国家治理体系和治理能力现代化,标志是民主、法治、科学、创新、和谐,社会资源的活力竞相迸发,创造社会财富的源泉充分涌流,社会更加公平合理,人间正义浩然长存。[27]陈朋认为,从政治学的角度看,精良的制度、合理的结构和充分的绩效是国家治理能力现代化的主要标志。[28]

虽然上述关于国家治理体系和治理能力现代化标准的种种观点都有一定道理,但由于它们都没有充分体现马克思主义历史的、发展的观点而存在不足之处。既然不同国家现代化模式各有不同,那么治理体系和治理能力现代化的标准,自然也会打上各国自己的烙印。应该看到,现代化并不是凭空产生的,它实际上是与经济社会发展水平相适应的。一国国家治理体系和治理能力现代化,既要符合人类社会现代化发展规律,也要体现出本国特色,与本国的生产力发展水平和生产关系相适应。就我国来说,国家治理体系和治理能力现代化是作为全面深化改革总目标的内容而提出的,是以中国特色社会主义制度更加成熟更加定型为目标取向的,是实现社会主义现代化的应有之义,因此,其标准就必须既体现现代社会对国家治理的一般要求,又与我国社会主义现代化的特殊要求相适应。

社会主义初级阶段是当代中国的最大国情、最大实际,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾是社会的主要矛盾。同时,社会主义初级阶段基本国情在新世纪新阶段具体表现为我国发展呈现的一系列新的阶段性特征。我们在社会主义初级阶段的奋斗目标,是要在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家,实现中华民族伟大复兴。为了实现这些目标,党的十八大报告提出了在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利的“八个必须坚持”的基本要求,即:必须坚持人民主体地位;必须坚持解放和发展社会生产力;必须坚持推进改革开放;必须坚持维护社会公平正义;必须坚持走共同富裕道路;必须坚持促进社会和谐;必须坚持和平发展;必须坚持党的领导。这“八个必须坚持”,实际上也是对推进国家治理体系和治理能力现代化提出的基本要求。中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化的标准,就应当是针对我国发展的阶段性特征,着眼于实现我国发展目标和要求而提出来的,它必须服从服务于中国特色社会主义大局。

笔者认为,如果把国家治理体系和治理能力看作一个整体,我国国家治理体系和治理能力现代化的标准可以概括为:(1)社会主义国家法治和人民民主制度更加完善,社会主义民主政治实现制度化、规范化、程序化,人民民主不断扩大,依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略得到充分落实,法治政府和服务型政府建成;(2)坚持和完善社会主义基本经济制度,形成统一开放、竞争有序的市场体系和健全的宏观调控体系,市场主体有活力,科学发展不断迈出新步伐,创新成为市场主体的自觉取向,生产力获得持续解放;(3)建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,人民享有平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义;(4)坚持和完善与基本经济制度相适应的收入分配制度,形成合理有序收入分配格局,保障和改善民生实现制度化,基本公共服务实现均等化,共同富裕实现程度不断提高;(5)文化管理体制和文化生产经营机制完善,现代公共文化服务体系、现代文化市场体系健全,社会主义核心价值观深入人心;(6)形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制,社会既充满活力又和谐有序;(7)生态文明制度有效建立,人与自然和谐发展;(8)党的建设科学化水平全面提升,党科学执政、民主执政、依法执政水平全面提高,党总揽全局、协调各方的领导核心作用充分巩固和发挥。如果国家治理体系和治理能力现代化达到上述标准,我国就能实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,实现让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民,从而不断完善和发展中国特色社会主义制度,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

(二)中国特色社会主义国家治理体系的构成要素

一个完整的现代国家治理体系应当包括治理理念、治理主体、治理机制等。而对不同的国家甚至是选择同一治理模式的国家来说,在治理理念、治理主体、治理机制上都会存在这样那样的差异。因此,分析国家治理体系的结构和要素,应当用具体国家具体分析的方法。对我国来说,国家治理体系的结构和要素必须充分反映我国社会主义国家的性质和我们党全心全意为人民服务的宗旨。

1.治理理念

治理理念,作为治理的观念形态,是制度价值取向的体现,在国家治理体系中起着引导治理体系建设,规范治理主体行为,凝聚治理共识,决定治理体系发展方向的重要作用。治理理念通过影响治理主体的思想认识、价值判断来影响治理主体的行为,通过制度载体以及社会文化而渗透到社会生活的方方面面,在国家治理体系中发挥的作用是十分巨大的。作为国家治理体系顶层设计中的顶端,有什么样的治理理念,就会有什么样的治理行为以及相应的制度设计。

对我国来说,国家治理理念,在总体层面,表现为社会主义核心价值体系和社会主义价值观;在发展层面,表现为以人为本、全面协调可持续的发展理念;在执政层面,表现为党的以人为本、执政为民的执政理念。社会主义核心价值体系中的中国特色社会主义理论体系,是我国国家治理的根本指导思想。中国特色社会主义共同理想,在现阶段就是“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴,是凝聚全党全国人民力量的重要源泉,也是推进各项建设,包括推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。富强、民主、文明、和谐,自由、平等、公正、法治,爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观,既集成了中华民族优秀传统文化、体现了社会主义本质要求,又吸收了世界文明有益成果、体现了时代精神,从国家、社会、个人三个层面,规定了国家治理体系和治理能力建设的价值取向。以人为本、全面协调可持续的发展理念,从发展层面规定了国家治理体系和治理能力建设的价值取向和基本遵循,表明我们所追求的发展不是见物不见人的发展,而是生产力的全面发展和解放,是人的全面发展程度不断提高,不断缩小贫富差距,最终达到共同富裕的发展。全心全意为人民服务是党的宗旨。以人为本、执政为民的执政理念,作为对广大党员干部的根本要求,必须贯穿于整个国家治理的各个方面、各个环节。

2.治理主体

中国特色社会主义国家治理体系的治理主体,包括中国共产党、中国人民、政府、社会组织、市场主体等。在不同的治理层次,这些治理主体有着不同的地位和作用。

党的总揽全局、协调各方的领导核心作用。在中国特色社会主义发展中,中国共产党居于总揽全局、协调各方的领导核心位置。党的这一地位,是历史的选择、人民的选择,是被中国革命、建设、改革实践所证明了的正确选择。人民群众是历史的英雄,历史是由人民书写的。但任何一项改造客观世界的实践活动,都是有组织的活动,都需要有一个领导核心。中国这样一个人口大国、发展中大国更是如此。没有坚强领导核心的正确领导,将会产生灾难性后果。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,没有自己的特殊利益。党的一切奋斗都是为了维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益,因此具有彻底的先进性。中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观作为自己的行动指南,因此能够正确地引导全国各族人民为了美好生活而团结奋斗,不断取得新的发展成就。

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”,这一界定也说明了我们党在国家治理体系中的特殊重要地位。这就是说,在国家治理体系中,党同样要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。总揽全局,就是要求各级党委在同级各种组织中担当起全面领导责任,充分发挥党的领导核心作用。具体到国家治理来说,党的领导核心作用是全面的,涵盖国家治理各个层次和各个领域,而不是局部领域。协调各方,就是要求各级党委从推动全局工作出发,协调好党委与同级各种组织的关系及各种组织之间的关系,解放和增强社会活力,充分调动和发挥各方面的积极性。党的领导,主要表现为政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政。坚持党的领导与人民当家作主是一致的。党的性质和宗旨,决定了坚持党的领导的实质,是为了让人民更好行使当家作主的权利,为了更好地建设社会主义国家,为了不断实现好最广大人民的根本利益。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。坚持党的领导与有效发挥政府作用是一致的。党的坚强政治、思想和组织领导,保证了我国政府同样是以全心全意为人民服务为宗旨的服务人民的政府。坚持党的领导与解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力是一致的。党的指导思想的科学性、进步性和与时俱进,决定了党始终尊重人民主体地位,决定了党的各项改革举措紧紧围绕解放和发展生产力、解放和增强社会活力来展开。习近平同志指出:“改革开放30多年来,我国经济社会发展之所以能够取得世所罕见的巨大成就,我国人民生活水平之所以能够大幅度提升,都同我们坚定不移坚持党的领导、充分发挥各级党组织和全体党员作用是分不开的。在我国,党的坚强有力领导是政府发挥作用的根本保证。”[29]我们同样可以说,党的坚强有力领导,是国家治理体系有效发挥功能的根本保证。

人民的当家作主作用。我国宪法规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。坚持人民当家作主,是中国特色社会主义制度的一大优势,是社会主义国家同资本主义国家的根本区别。因此,人民是国家治理体系中最重要的主体,在国家治理中发挥着当家作主的重要作用。人民当家作主的作用,主要通过以下几个渠道来实现:首先,通过人民代表大会制度行使国家权力。全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。这一制度设计,赋予了中国人民作为国家主人的至高地位。其次,通过协商民主,参与经济社会发展重大问题和涉及切身利益的实际问题的协商,实现有序政治参与。第三,通过基层民主,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。通过以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,参与企业管理和监督。第四,通过参加社会组织参与社会治理。比如参与社会治安综合治理、开展群防群治、调解民间纠纷,以及协助政府做好劳动就业、社会保障、医疗卫生、文化教育、体育健身、消费维权等工作。由此也可以看出,西方治理理论中以政府、社会组织、企业组织以及其他非政府组织为主要治理主体的观点,并不适合于我国。因为在我国,人民作为国家治理体系中行使当家作主权利的重要治理主体,其地位是处于政府、社会组织和企业组织(市场主体)之上的。同时,有效发挥国家治理体系功能的根本保证是党领导人民有效治理国家,党的领导核心作用是全面的,党的领导、人民当家作主、依法治国是有机统一的。所以,在国家治理体系中,第一层次的治理主体应当是党和人民,而政府、社会组织、企业组织等则居于其下的层次。

全面正确履行职能的服务型政府作用。我国政府由人民代表大会选举产生,其性质是人民的政府,是代表人民利益履行公共服务职能及各方面职能的政府。我国政府在国家治理体系中的作用主要表现在:(1)健全宏观调控体系,实施科学的宏观调控政策,防范区域性、系统性风险,保持宏观经济稳定;(2)加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,引导经济社会沿着科学发展的轨道快步前进;(3)加强市场活动监管,完善监管体系,维护全国市场的统一开放、公平诚信和竞争有序,维护公平竞争的市场秩序;(4)加强和优化公共服务,建设可持续的基本公共服务体系,满足人民群众对教育、就业、社会保障、医疗等方面公共服务日益增长的多样化需求;(5)建设覆盖城乡居民的社会保障体系,调整国民收入分配格局,促进社会公平正义和社会稳定,促进共同富裕。全面履行政府职能,要处理好政府与市场的关系。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,充分调动市场组织积极性,利用市场机制提高经济效率;提高政府治理水平,弥补市场失灵。要处理好政府与社会的关系。在社会治理中既要加强党委领导,发挥政府主导作用,又要鼓励和支持社会各方面参与,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

司法机关的法治保障作用。我国司法机关也由同级人民代表大会选举产生,受同级人民代表大会监督,人民性是司法机关的根本属性。在国家治理体系中,司法机关的作用主要体现在:依法独立公正行使审判权、检察权,维护社会大局稳定;作为维护社会公平正义的最后一道防线,严格执法、公正司法,完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度,把群众合理合法的利益诉求解决好,强化法律在化解矛盾中的权威地位,创造安全稳定的社会环境,公平正义的法治环境;深入推进社会治安综合治理,依法惩治各种犯罪,坚决遏制严重刑事犯罪高发态势,保障人民生命财产安全,保障人民安居乐业。

社会组织在社会治理中的协同作用。社会治理是我国国家治理的重要内容,其目的是确保人民安居乐业、社会安定有序。现代社会治理的内容日益丰富,治理环境日益复杂,对治理精细化的要求也越来越高,传统社会管理只强调政府一家独大的作用已经不能适应现代社会治理的需要,而必须动员全社会的力量来共同参与。当然,在社会治理中同样要坚持党的领导,发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。我国政府是国家权力机关的执行机关,只有政府在社会治理中发挥主导作用,才能保证我国人民当家作主的权利落到实处。借鉴其他国家社会治理的经验,适应人民群众希望直接参与社会治理的要求,当前我国应当特别注重培养社会组织、发展社会组织、激发社会组织活力,充分发挥社会组织在社会治理中的协同作用。社会组织的协同作用表现在:行业协会、商会类社会组织发挥规范行业、助推经济的作用;学会、研究会等科技类社会组织发挥联系知识分子、推进理论创新的作用;教育、文化、卫生、体育、社会福利、环境保护等公益慈善类社会组织,以及群众自愿性组织发挥扶助困难群众、保护环境等公益作用;城乡社区服务类社会组织发挥满足多元化、多层次公共服务需求的作用;工会、共青团组织、妇联、基层群众自治组织和社会组织,通过开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导,发挥化解不同利益主体之间利益冲突的作用。社会组织以及一些企业和机构,还可以通过政府购买公共服务等方式,承担政府不适宜提供或提供效率偏低的公共服务的供给责任。在建设诚信社会乃至公共安全领域,社会组织也能够发挥巨大作用。社会治理的主体并不限于政府和社会组织,还包括市场主体乃至个人,比如村(居)民自治就是群众直接参与社会治理的基本形式。实现有效的社会治理,需要形成社会治理人人参与的局面。

市场主体在经济治理中的能动作用。从大的方面看,经济治理有两项内容。一项是市场机制对资源配置的自发调节,市场在资源配置中起决定性作用;另一项是通过政府主动的宏观调控,保持宏观经济稳定,其目标是实现经济持续增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡。作为市场经济的细胞,各个市场主体既是市场调节和政府宏观调控的对象,又在市场调节和政府宏观调控中自发地发挥能动作用。各个市场主体的表现,也影响到经济治理的质量和效果。比如市场主体是否讲诚信,是否积极承担社会责任,是否致力于技术创新、管理创新、产品创新,是否有节能环保意识,以及对政府的宏观调控信号是否敏感和配合等等。有一大批优秀的市场主体,是提高市场经济发展质量的前提。

治理主体及其地位和相互关系的不同,集中反映了中国与西方国家治理之间的基本差异。我国国家治理的重要主体是人民,最高国家权力机关是人民代表大会,是实现人民当家作主的国家治理,党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一是我国制度的重要优势。而西方国家的治理主体主要是执政党、政府以及企业组织、社会组织和居民自治组织等,不仅缺少人民当家作主的内容,也缺乏对人民当家作主地位的制度支持。执政党与人民之间,政府与执政党之间,政府与人民之间的关系也是割裂的,而不是总体利益一致的。在治理主体上的显著不同,是中国与西方国家不同制度模式之间的外在表现,也反映出中国特色社会主义制度和国家治理体系的巨大优越性。

3.治理机制

治理机制是国家治理体系的重要内容。有了好的治理理念,明确了治理主体之间的关系和地位,要把治理理念落到实处,规范各治理主体的行为,就必须有一套成熟的治理机制,也就是关于国家治理的一系列制度体系。

国家治理体系作为上层建筑,总体来说是由经济基础决定的,同时还受到不同国家历史传承、文化传统、经济社会发展水平等的影响。影响国家治理体系的因素有多种,因此,不同的国家特别是不同性质的国家之间,治理体系会有很大不同。对我国来说,国家治理体系的治理机制,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律制度安排,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

中国特色社会主义国家治理体系的核心——作为根本政治制度的人民代表大会制度。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与这一国体相适应的政权组织形式是人民代表大会制度。作为我国根本政治制度,人民代表大会集中统一掌握国家权力,在我国政权体系和国家治理体系中居于核心地位,国家的行政、审判和检察等机关都由人民代表大会产生,并由此开展工作和依法正常运转。人民代表大会制度,是最能体现我们党执政理念的民主政治制度,是保证党领导人民有效治理国家的最好政权组织形式。这一制度不仅体现了我国“一切权力属于人民”的社会主义民主实质,更是人民当家作主的重要途径和最高实现形式,是人们把国家、民族和自己的命运始终掌握在自己手中,维护最广大人民根本利益的可靠保证,体现了社会主义民主制度的巨大优越性。

中国特色社会主义国家治理体系的重要内容——作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等。作为我国的基本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,既有利于增强党和国家的活力,又有利于保持国家政局的稳定和社会安定团结,是实践证明符合国情和特点的国家治理体系的重要组成部分。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是中国共产党人在长期革命、建设和改革的实践中由中国共产党和各民主党派共同创造的,是马克思主义政党理论和统一战线学说与中国实际相结合的产物,是符合中国国情的社会主义政党制度,具有共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政的鲜明中国特色,既可以避免多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡以及社会不稳定,又可以避免一党专制、缺少监督导致的种种弊端,是比西方资本主义国家多党制或两党制更优越的政党制度。

民族区域自治制度,是中国共产党在创造性地解决民族问题过程中形成的一项基本政治制度,指在国家统一领导下,在少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。民族区域自治制度有利于维护国家统一和安全,有利于保障少数民族人民当家作主的权利,有利于发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系,有利于促进民族地区经济社会发展。

基层群众自治制度,是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据,在城乡基层党组织领导下,在居住地范围内,依托基层群众自治组织,直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。基层群众自治是人民当家作主最有效、最广泛的途径,有利于国家层面的民主制度与基层范畴的民主制度有机地结合在一起,使社会主义政治制度体系的内容更为全面、更为丰富,结构更为完整,功能更为强大。

中国特色社会主义国家治理体系的基础和重要支柱——反映我国经济基础的基本经济制度。生产资料所有制形式反映着国家制度的本质特征,制约着社会经济制度的其他方面,进而决定着国家政权的阶级本质,因而是国家治理体系的基础和重要支柱。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,集中反映了我国经济基础和社会主义国家性质,与我国社会主义初级阶段相适应,符合生产关系一定要适应生产力发展的规律。改革开放30多年来,随着公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的确立和发展,社会主义市场经济体制的建立并日益完善,我国社会生产力获得了极大解放,经济发展取得举世瞩目的成就。这一基本经济制度,与我国根本政治制度和基本政治制度相互协调、相互配合,从生产资料所有制形式、政权组织形式以及政党制度等方面,确立了我国社会主义国家性质,反映了中国特色社会主义的本质特征。

对中国特色社会主义国家治理体系及其运转的全方位规范——中国特色社会主义法律体系。中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义永葆本色的法制根基,是中国特色社会主义创新实践的法制体现,是中国特色社会主义兴旺发达的法制保障。一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的中国特色社会主义法律体系,是中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分,是全面实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基础。中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅,以法律为主干,由在宪法统领下的宪法及宪法相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等构成,包括法律、行政法规、地方性法规三个层次,行政法规和地方性法规是对国家法律的细化和补充。中国特色社会主义法律体系以宪法和法律的形式,确立了国家的根本制度和根本任务,确立了中国共产党的领导地位,确立了人民当家作主的地位和权利,并使国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面总体上做到了有法可依,从制度上、法律上确保我国沿着中国特色社会主义的正确方向不断前进。

上述根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度和中国特色社会主义法律体系,从根本上规定了我国的社会主义国家性质,反映出中国特色社会主义基本特征,形成了国家治理体系的顶层构建。作为完整的国家治理体系,还需要有建立在上述制度和法律体系基础之上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等各项具体制度。这些具体制度,连接国家治理体系的顶层,并向下延伸到社会生产生活的方方面面、细枝末节,使国家治理理念和国家治理的各项政策落到实处,使国家治理体系的功能和作用有效发挥,促进党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安。此外,党的自身建设的体制机制,有利于全面提高党的建设科学化水平,服务于建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党,是党始终保持生机活力、始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心的根本保证,同样是国家治理体系不可缺少的内容。

根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度和中国特色社会主义法律体系以及建立在这些制度基础上的各项具体制度,相互联系、相互协调、相互配合,构成了国家治理的完整机制,发挥出确定国家性质、贯彻治理理念、规范治理行为、协调社会关系的强大功能与合力。解放思想、实事求是、与时俱进是中国特色社会主义理论体系的精髓,中国特色社会主义是随着实践发展而不断发展的。作为上层建筑的集中体现和中国特色社会主义重要组成部分的中国国家治理体系,自然也不是封闭、僵化的,而是开放的、与时俱进的、适应我国社会基本矛盾运动的变化而调整和完善的。当然,这一调整和完善,并不是全部重来。应该看到,我国国家治理体系和治理能力总体上是好的,我国生产关系与社会主义初级阶段的生产力水平总体适应,我国的根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度,与生产力发展和生产关系状况相适应,并且发挥着促进生产力发展的巨大作用,体现出不同于西方国家的独特优势。国家治理体系的完善,应当是在坚持根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度不变的前提下,也就是在坚持共产党的领导和中国特色社会主义制度的前提下,适应生产力发展调整生产关系,适应经济基础发展完善上层建筑,表现为对根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度的坚持和完善,对具体制度的调整和完善。

(三)中国特色社会主义国家治理能力的内容及影响因素

作为运用国家制度管理社会各方面事务的能力,国家治理能力是一个综合能力。从内容看,国家治理能力包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面的治理能力。从要素看,国家治理能力包括国家治理理念贯彻能力、国家战略执行能力、国家治理政策落实能力、社会动员和协调能力、凝聚社会共识能力、国际事务参与能力、维护国家安全能力以及突发事件应对能力等。从结构看,国家治理能力包括执政力、行政力、市场力、法治力、民主力、文化力、公正力、环境力等。从治理主体角度看,国家治理能力包括党科学执政能力、民主执政能力、依法执政能力,国家机构履职能力,人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事业、自身事务的能力,以及市场组织、人民团体、社会组织等履行自身职责的能力。国家治理能力,既受到国家治理体系的制约,也受到各个治理主体能力的影响。

国家治理体系对国家治理能力具有根本性的制约作用。国家治理体系与国家治理能力是一个有机整体,相辅相成。国家治理体系从根本上决定了国家治理能力,规定了治理能力的内容、要素、结构和治理能力所能达到的水平。国家治理能力又反过来影响国家治理体系的效能。

各治理主体的能力对国家治理能力具有重要的影响作用。发挥国家治理能力,仅有先进的国家治理体系是不够的。国家治理体系的功能,还是要通过治理主体以及执行制度的人,最终从治理能力上体现出来。国家治理能力也可以看成是各治理主体能力的集合。党的执政能力,国家机构的履职能力,人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事业、自身事务的能力,对于国家治理能力都有着很大影响。如果上述三者的治理能力比较强,国家治理能力就比较强。如果上述三者的治理能力不强,国家治理能力就会比较弱。上述三者的治理能力,既受到相关制度设计的影响,也同治理主体自身建设和制度执行者的素质密不可分。特别是作为领导核心的党的执政能力,更是国家治理能力最重要的内容和最集中的体现。市场组织、人民团体、社会组织等履行自身职责的能力,也要受到相关制度设计、治理主体自身建设和制度执行者素质的影响,同时还会受到前述治理主体(党、国家机构、人民群众)治理能力的影响,从而对国家治理能力发挥影响作用。

将国家治理能力从国家治理体系中分离出来,同时提出二者的现代化目标,破除了以为建好制度就可以万事大吉的思想,突出了人在制度执行中的主观能动性,既见制度又见人,抓住了提高国家治理水平的关键。这不仅是对我国国家治理观念的重大创新,也是对现代国家治理理论的重要丰富。

三、国家治理体系和治理能力现代化的路径

按党的十八届三中全会的部署,到2020年要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。这一部署,对国家治理体系和治理能力现代化提出了很高的要求。作为国家现代化总进程的重要组成,国家治理体系和治理能力现代化应当在全面建成小康社会时基本实现,在新中国成立一百年时全面达到。现阶段,应当从四个方面推进国家治理体系和治理能力现代化。

(一)以社会主义核心价值体系为指导,用核心价值观引领国家治理体系和治理能力现代化

任何一种制度安排都是一定价值取向的体现,可以说,价值取向决定制度的方向,价值认同决定制度的执行力。人类社会发展的历史表明,最持久、最深厚的精神力量来自对崇高价值观念的共同认可,来自社会的核心价值观。国家治理体系和治理能力现代化,同样需要科学理念的引领,需要强大精神力量的支撑。

社会主义核心价值体系是兴国之魂,决定着中国特色社会主义的发展方向,也为推进国家治理体系和治理能力现代化提供巨大精神力量。以科学理念引领国家治理体系和治理能力现代化,要将社会主义核心价值体系建设与国家治理体系和治理能力建设紧密结合,用社会主义核心价值体系引领社会思潮、凝聚社会共识,让社会主义核心价值观深入人心、融入到各项建设各项工作中去,在党、国家、社会各项事务治理中体现富强、民主、文明、和谐,自由、平等、公正、法治,爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观。为此,要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观,加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现,是对新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题作出的科学回答。以科学理念引领国家治理体系和治理能力现代化,就要把以人为本、全面协调可持续的科学发展理念,贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面,增强全社会推动科学发展、加快转变经济发展方式的自觉性,奋力开拓科学发展新局面。密切党群、干群关系,保持党同人民群众的血肉联系,始终是我们党立于不败之地的根基,始终是国家繁荣稳定、人民幸福安康的基石。以科学理念引领国家治理体系和治理能力现代化,就要把以人为本、执政为民的执政理念贯彻到党的一切执政活动中,体现在国家机构的各项工作和职能里,把以人为本、执政为民作为检验党一切执政活动的最高标准。

以科学理念引领国家治理体系和治理能力现代化,归根结底要增强道路自信、理论自信、制度自信。我国的国家治理现代化是有方向、有立场、有原则的,这就是与中国特色社会主义道路、理论、制度相符合、相适应的国家治理,不是按照西方模式改造中国的国家治理。习近平同志指出:我国国家治理体系需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们要有主张、有定力。我们全面深化改革,是要使中国特色社会主义制度更好;我们说坚定制度自信,不是要固步自封,而是要不断革除体制机制弊端,让我们的制度成熟而持久。这一重要论述,为我国国家治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。

(二)以全面深化改革为动力,建设现代化的社会主义国家治理体系

推进国家治理体系和治理能力现代化,与完善和发展中国特色社会主义制度是一枚硬币的两个方面,涉及生产关系和上层建筑的调整,涉及经济结构和发展方式的转变,涉及收入分配制度和社会保障体系的创新,涉及城乡区域发展格局的完善,涉及人与自然和谐发展,涉及党的建设制度改革,既是全面深化改革的总目标,也只有通过全面深化改革才能实现。

全面深化改革,就要全面实施十八届三中全会《决定》提出的六个“紧紧围绕”,全面推动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各领域改革。这六个“紧紧围绕”,就是紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革,紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革,紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。全面深化改革,建立现代化的国家治理体系,要具有强烈的问题意识,着眼于解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题,突出重点,实现整体推进和重点突破相促进,以点带面、由点及面、点面结合,提高改革的系统性、整体性、协同性。

1.发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主

人民民主是社会主义的生命,也是中国特色社会主义制度和国家治理体系的巨大优势所在。发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,是经济社会发展和人民政治参与积极性不断提高的必然要求,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。改革开放以来,我们积极稳妥推进政治体制改革,社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力,表现在人民当家作主的政治地位得到巩固和提高,人民民主持续扩大,党和国家的生机活力得到有效调动和发展。在社会主义事业不断推进的过程中,人民政治参与的积极性和主动性必然不断提高;与经济体制改革相适应,政治体制改革也必然要不断深化。深化政治体制改革,并不是要放弃我们的优势,削足适履,去照搬并不适合国情的西方政治制度模式,而是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。为此,应该积极推动人民代表大会制度与时俱进,坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。应大力推进协商民主多层次制度化发展,在全社会开展广泛协商,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道,完善人民有序政治参与,密切党同人民群众的血肉联系,促进决策科学化民主化。基层民主直接关系到广大人民群众的切身权益,是全部民主政治的基础。应不断发展基层民主,健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制,开展形式多样的基层民主协商。

2.建立现代化的马克思主义政党治理体系

建立现代化的马克思主义政党治理体系,是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,也是加强和改善党的领导的必然选择。我们党是执政党,与国家权力紧密相联,国家治理的现代化水平在很大程度上决定于政党建设和政党领导的现代化水平。推进党的建设现代化,关键在于处理好党和国家的关系、党和政府的关系、党和人民的关系,实行党政分开,消除党政不分、党社不分、党委包揽一切的弊端。[30]第一,正确处理党的政策和国家法律的关系。党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的。党既领导人民制定宪法法律,也领导人民执行宪法法律,做到党领导立法、保证执法、带头守法。党的领导和司法机关依法独立公正行使职权是完全统一的,各级党组织和领导干部要支持政府系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。第二,坚持民主集中制,健全党内民主制度体系,落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。严格党内组织生活,健全党员党性定期分析、民主评议等制度。第三,坚持党管干部原则,深化干部人事制度改革,构建有效管用、简便易行的选人用人机制,使各方面优秀干部充分涌现,建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。第四,以服务群众、做群众工作为主要任务,加强基层服务型党组织建设。强化农村、城市社区党组织建设,加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度,全面推进各领域基层党建工作,扩大党组织和党的工作覆盖面,充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用,以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。第五,建立健全惩治和预防腐败体系,改革党的纪律检查体制,完善反腐败体制机制,增强权力制约和监督效果,保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性;严格执行领导干部重大事项报告制度,健全反腐败法律制度,严格执行党风廉政建设责任制,保持惩治腐败高压态势。加强党的纪律建设,任何人都不能凌驾于组织之上,有纪必执、有违必查,维护党的集中统一。

3.建立现代化的市场治理体系

经济基础决定上层建筑,经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用。经济体制改革是全面深化改革的重点,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重点,具有重大牵引作用。第一,坚持和完善基本经济制度,进一步探索基本经济制度有效实现形式。这是适应生产力发展的必然要求。改革开放以来,我国所有制结构逐步调整,公有制经济组织和非公有制经济组织在发展经济、促进就业等方面的比重不断变化,增强了经济社会发展活力。而随着经济发展,国有经济和非公有制经济都出现了一些新情况新特点。经过多年努力,国有企业改革发展取得了显著成绩,国有资产总量大幅增加,国有资本布局和结构逐步优化,国有经济活力进一步增强,但存在垄断行业改革进展缓慢,国有资产监管体系和国有资本合理流动机制不健全,企业治理结构不完善,一些企业负责人“官本位”意识浓厚等问题。民营经济等非公有制经济获得巨大发展,在促进经济增长、科技创新、扩大就业等方面发挥越来越大的作用,但存在经营模式粗放,核心竞争力不强,家族式治理方式弊端凸显,社会责任意识不强等问题。习近平同志指出:发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,是新形势下坚持公有制主体地位,增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。发展混合所有制经济,有利于国有企业和非公有制企业互相学习、取长补短、共同发展,既可以进一步发挥国有经济主导作用,促进国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,又可以促进非公有制企业转变经营模式,培育核心竞争力,改善经营管理,履行社会责任,激发非公有制经济活力。发展混合所有制经济,符合适应生产力发展调整生产关系的改革要求,有利于加快推进国家治理体系和治理能力现代化步伐。发展混合所有制经济,要进一步深化国有企业改革,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,进一步调整国有资本投资的战略布局,推动国有企业完善现代企业制度;要坚持“两个毫不动摇”的原则,明确国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,明确公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础,让各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。第二,坚持以处理好政府和市场的关系为核心推进市场化改革。社会主义的本质是解放和发展生产力,最终实现共同富裕;市场经济本质上是市场决定资源配置的经济。适应社会主义市场经济要求理顺政府和市场关系,就要从广度和深度上推进市场化改革,加快建设统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用;在法律框架内,赋予市场主体充分的经济活动自主权,坚决防止政府对经济活动的不当干预,大幅减少政府对资源的直接配置,减少政府对微观经济活动的直接干预;更好发挥政府作用,切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,健全宏观调控体系,加强市场活动监督,加强和优化公共服务,弥补市场失灵。而经济体制改革的深化,政府与市场关系的理顺,必然会影响到政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域。经济体制改革对国家治理体系和治理能力现代化而言,具有牵一发而动全身的重要作用,是解放和发展生产力,促进社会公平正义和社会稳定,促进共同富裕的必然要求,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。

4.建立现代化的政府治理体系

行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。建立现代化的政府治理体系,需要处理好政府和市场、政府和社会、中央政府与地方政府等关系,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府,把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来,切实把党为人民服务的宗旨贯穿到行政体制改革的各方面和全过程。第一,以行政审批制度改革为突破口转变政府职能。转变政府职能,就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题。通过简政放权,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率,既把该放的权力放开放到位,又把该管的事务管住管好,这是保持经济长期持续健康发展的重大举措,是我国经济社会发展到现阶段的客观要求。简政放权不是简单的放权了事,而是要切实做好“放管”结合,管住管好该管的事。各级政府一定要严格依法行政,切实履行职责,坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。实践证明,科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。转变政府职能,要健全宏观调控体系,健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系,推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化。转变政府职能,还应进一步理顺中央和地方政府职能关系,加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。第二,优化政府组织结构。优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。统筹党群机构改革,理顺部门职能关系。积极稳妥实施大部门制,健全部门职责体系,合理设置机构、优化职能配置,克服行政体制中机构重叠、职能交叉,权责脱节、职责不清,推诿扯皮、效率低下等弊端。优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。严格控制财政供养人员总量,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。第三,创新行政管理方式。运用市场机制、动员社会力量,创新公共服务提供方式。推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度。推进公共管理和服务的信息化、现代化,运用现代信息技术,推行电子政务,优化管理流程,提高行政绩效。健全科学决策、民主决策、依法决策机制,完善决策信息系统和决策智力支持系统,在涉及群众切实利益的问题上充分听取群众意见。推进依法行政,推进政务公开,保障公众对公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权。推进政府绩效管理,加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、评估方法,规范政府收支管理和公务消费,降低行政成本。完善发展成果考核评价体制,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。第四,健全权力运行制约和监督体系,坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力,推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。

建立现代化的政府治理体系,还要建立现代财政制度,更好发挥中央和地方两个积极性。财政是国家治理的基础和重要支柱。我国现行财税制度已经不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求,也不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要。存在的主要问题是:预算体系统一性不够强,预算透明度不够高,预算保障机制不够健全,预算控制方式不合理,容易引起政府资金投入重复、低效、浪费以及一些地方为完成任务收“过头税”;地方税体系存在严重缺陷,税权划分不清、税种不明确、税种老化、内外不一,严重妨碍了地方政府履行职能。必须以明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率为目的,加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度,形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制,建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任,合理划分中央地方事权和支出责任,按照党的十八届三中全会提出的,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担,促进中央和地方两个积极性的充分发挥。

5.建立现代化的社会治理体系

建立现代化的社会治理体系,是现代国家治理的重要组成部分。现代社会,经济发展与社会分工细化不仅带来社会财富规模的扩大,也使社会结构和人们之间的利益关系愈益复杂,社会矛盾增多、协调难度加大,单纯依靠政府进行社会管理,显然难以取得令人满意的效果,而必须发挥多个治理主体的协同作用。我国正处于从计划经济体制转向市场经济体制、从传统农业社会转向现代工业社会的双重转型期,经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,既给我国发展进步带来巨大活力,也带来社会矛盾多样多发,更需要建立现代化的社会治理体系,有效发挥各治理主体在社会治理中的作用,形成社会治理合力。为此,应改进社会治理方式,按照党的十八届三中全会提出的,坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动;坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾;坚持综合治理,强化道德约束,规范社会行为,协调社会关系,解决社会问题;坚持源头治理,标本兼治、重在治本,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。建立现代化的社会治理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制;健全公共安全体系,完善统一权威的食品药品安全监管机制,完善安全生产管理体制,健全防灾、减灾、救灾体制,加强社会治安综合治理,加快完善互联网管理体制机制,形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力,完善国家安全体制和国家安全战略;建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善信访制度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道;建立健全重大决策社会稳定风险评估机制,努力从源头上防止和化解社会矛盾;重点加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。通过提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序。

(三)以提高党的执政能力为重点,全面推进治理主体的治理能力现代化

如果把国家治理体系和治理能力分开来看,当前我国国家治理能力与治理体系不完全匹配的问题还比较突出,国家治理能力现代化水平相对落后于国家治理体系的现代化水平,在一定程度上制约了我国国家治理体系优越性的发挥。对我国来说,推进国家治理体系和治理能力现代化,应当在提高国家治理能力上下更大气力。国家治理能力现代化的一个重要标志,就是善于运用制度和法律治理国家。提高国家治理能力,需要关注两大问题:一是相关制度设计是否完善,也就是上面探讨的建立现代化的国家治理体系问题,这是影响治理能力的根本因素;二是各个治理主体自身建设、内部成员的素质和能力以及各个治理主体之间的能力是否匹配,是否具有按制度办事、依法办事的意识等,这同样对国家治理能力具有重要影响。鉴于国家治理能力最终要通过各个治理主体的治理能力来实现、来体现,因而提高各个治理主体的治理能力,构建分工明确、职责合理的现代治理主体关系,就成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项非常重要的课题。

作为中国特色社会主义事业的领导核心,党的执政能力高不高,不仅影响到经济社会发展各方面、各领域,而且影响到人民群众积极性主动性创造性能否有效发挥、当家作主的地位能否巩固,影响到各个治理主体的能力建设,因而提高治理主体治理能力的重点是提高党的执政能力。党的执政能力,就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略,领导制定和实施宪法与法律,采取科学的领导制度和领导方式,动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济文化事业,有效治党治国治军,建设社会主义现代化国家的本领。由于理论上的成熟是政治上坚定的基础,理论上的与时俱进是行动上锐意进取的前提,因而提高党的执政能力,应高度重视马克思主义理论建设,坚持以实践基础上的理论创新推动各方面创新,用中国特色社会主义理论体系的最新成果武装广大党员干部头脑。针对现实中存在的一些党员干部宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识不强,作风软弱涣散的问题,应当把党的执政能力建设同先进性纯洁性建设紧密结合起来,以执政能力建设促进先进性纯洁性建设,以先进性纯洁性建设提高党员干部思想政治素质,进而推动执政能力的提升。应当坚持党要管党、从严治党,把党的执政能力建设放在关系中国特色社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的高度,全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设,增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。应创新基层党建工作,健全党的基层组织体系,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。加强各级领导班子建设,完善干部教育培训和实践锻炼制度,不断提高领导班子和领导干部推动改革的能力。党员是党的肌体的细胞,党的执政使命要靠千千万万党员卓有成效的工作来完成。坚持和发展中国特色社会主义,推动治理能力现代化,关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。一定要摒弃认为建立制度就完事大吉的麻痹大意思想,把好党员干部入口关,建立完善的选贤任能机制,以增强党性、提高素质为重点,加强和改进党员队伍教育管理,健全党员立足岗位创先争优长效机制,以党员干部能力素质的现代化,全面提高科学执政、民主执政、依法执政的能力水平。

虽然党的执政能力对其他主体治理能力的发挥具有重要影响,但并不是只要提高了党的执政能力,各个治理主体的能力就会自然提高。只有以提高党的执政能力为重点,尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来,尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的治理能力都提高起来,国家治理体系才能更加有效运转,国家治理能力才会显著提高,社会主义国家治理对解放和发展社会生产力、促进人的全面发展和实现共同富裕的强大力量才能充分显现。例如,充分发挥人民群众当家作主的作用,除了需要完善社会主义民主制度,还应当高度重视人的现代化问题,也就是通过在全社会加强教育、普及知识,提高群众的民主意识、规则意识、法治意识、科学素养,增强群众参与国家治理的主体意识和自觉意识,提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事业、自身事务的能力,畅通群众表达自身诉求的渠道,不断扩大群众参与国家治理的广度和深度,促进人们正确行使民主权利,合理表达诉求,有序政治参与。充分发挥全面正确履行职能的服务型政府作用,除了需要深化行政体制改革,转变政府职能,优化政府组织结构,还应通过完善政绩考核、绩效考核机制以及加强学习培训、完善选拔机制、激励机制等,提高政府工作人员的思想政治素质、科学文化素质、工作本领和解决问题能力,当前特别是要牢固树立以人为本的行政理念,把维护好、实现好、发展好最广大人民根本利益作为政府一切工作的出发点和落脚点;加强对中央精神以及所从事领域的具体政策规定的理解与掌握,避免出现因政策理解不到位而办错事或因政策理解不一而尺度不一的问题,提高依法办事、按政策办事的意识和能力。有效发挥社会组织在社会治理中的协同作用,除了需要改进社会治理方式、建立社会参与机制,还应当通过创新社会组织培育扶持机制、完善社会监督评价机制、加强依法监督管理等,为社会组织提供更多发挥作用的舞台,引导各类社会组织加强自身建设,树立社会责任意识和公共人文精神,激发社会组织活力;应当推动政府部门向社会组织转移职能,向社会组织开放更多的公共资源和领域,支持各类社会组织承担社会事务,参与社会治理和公共服务。发挥好市场主体在经济治理中的能动作用,除了需要建立统一开放、竞争有序的社会主义市场经济体系、完善保障公平竞争的体制机制,还应当通过法律规范、政策引导、市场监管,促进市场主体诚信经营、改进管理、锐意创新,提高产品和服务质量,打造企业核心竞争力。

构建分工明确、职责合理的现代治理主体关系,关键是让党真正发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,让人民群众真正发挥当家作主的作用,政府代表人民利益履行公共服务职能以及各方面职能的作用,各个治理主体各司其职,紧密配合,形成合力。各级国家机关和党员干部必须充分认识到肩负的责任,增强提升履职能力的自觉性,适应时代发展要求,不断学习新知识,积累新经验,掌握新本领。提高国家治理能力,关键在于提高各级领导干部对各项改革措施的执行落实能力,正如习近平同志所强调的,要正确推进改革,坚持改革是社会主义制度自我完善和发展;要准确推进改革,认真执行中央要求,不要事情还没弄明白就盲目推进;要有序推进改革,该中央统一部署的不要抢跑,该尽早推进的不要拖宕,该试点的不要仓促推开,该深入研究后再推进的不要急于求成,该得到法律授权的不要超前推进;要协调推进改革,注重改革的关联性和耦合性,把握全局,力争最大综合效益。要善于把自觉维护中央大政方针的统一性严肃性和因地制宜、充分发挥主观能动性结合起来,切实做到:对党和人民事业有利的,对最广大人民有利的,对实现党和国家兴旺发达、长治久安有利的,该改的就要坚定不移地改。

(四)以全面落实依法治国基本方略为抓手,加快建设法治中国

法治对经济社会发展、人的现代化与国家治理现代化具有特殊的作用力。这种作用力区别于道德、宗教、政策的作用力,是推动经济社会发展、促进人的现代化与国家治理现代化的最优选择。法治具有规范力,通过设置法律义务,要求人民作出或抑制一定行为,使社会成员明确自己必须从事或不得从事的行为界限。法治具有确定力,既表现在法律具有明确性、一致性、稳定性,也表现在人们能准确预料某一行为的法律后果。法治具有国家强制力,通过国家强制力保障来实施,这是法律区别于道德、宗教等其他社会规范的重要特征。法治具有普遍约束力,在法律面前,没有特殊的社会成员,一切社会成员平等地享有法律规定的权利,履行法律规定的义务,承担法律规定的责任。法治具有社会凝聚力,法治国家的法是民主政治的产物,能最大限度地反映社会共识,形成最大社会公约数,产生强大社会凝聚力。法治所具有的规范力、确定力、国家强制力、普遍约束力、社会凝聚力的总和,就是法治力。[31]法治是现代社会治理的标志与基石,是公平正义的根本保障,也是评判是否实现国家治理体系和治理能力现代化的一条根本依据。

我们党高度重视社会主义法治国家建设,明确提出,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,显示出社会主义法治的巨大优越性。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求下全面落实依法治国基本方略,一个根本举措就是推进法治中国建设。建设法治中国,首先要在全社会弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,维护宪法法律权威,让学法尊法用法守法意识深入人心。其次,把依法治国、依法行政、依法执政作为建设法治中国的三条重要路径共同推进,实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设。第三,把科学立法、严格执法、公正司法、全民守法作为法治中国建设的基本要求。完善中国特色社会主义法律体系,提高立法质量,加强重点领域立法,坚持改革决策与立法决策协调推进。坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。第四,深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。应当建立权责统一、权威高效的行政执法体制,整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施,确保依法独立公正行使审判权检察权。健全司法权力运行机制,优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。完善人权司法保障制度。第五,提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。



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