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【摘 要】文章把协同模式看成合作性的制度,从制度主义角度解释协同模式的变迁。协同技术创新通过何种机制改变协同制度?文章以上海市A区城市综合管理和应急联动机制为案例,探讨信息技术应用和工作流程改造是如何重塑基层社会治理协同模式的。研究发现,有效协同制度产生的关键是协同条块部门的理念和利益,构建广泛的理念共同体和利益联盟。只有当具有压倒性优势的理念和利益共同体拥护制度创新时,一项推进整体利益的制度创新才能推出、持续和巩固。协同技术创新通过重塑相关主体的利益偏好、改变行动者力量对比、降低变革成本以及强化问责机制促进协同制度或模式的变迁。研究的理论启示是,开放的公共管理学可以更多地运用制度主义理论来解释协同模式的差异和变迁。

【关键词】社会治理;协同技术;协同制度;大联动


一、引言

中共十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化,创新社会治理加强基层建设是实现这一宏伟改革目标的重要步骤。国家能力是指国家制定合理政策和有效实现国家意图的能力。国家能力有着不同的分类,比如提取、规制、分配、符号和回应(Almond&Jr.Powell,1978);提取、渗透、规制和分配(Migdal,1988);以及专断性权力(DespoticPower)和基础性权力(InfrastructuralPower)(Mann,1986,2008)。当前,社会建设和社会治理是重要课题,提高国家社会治理能力非常迫切。但我国国家治理结构被条条和块块分割,部门本位主义(Departmentailism)突出,协同问题显得特别重要。因此,加强国家社会治理能力需要解决条条、块块以及政府和社会之间(以下简称“政社”)的协同问题。

协同治理主要包括协同技术和协同制度两个重要层面。那么,协同技术是通过何种机制来改变协同制度的?信息技术的利用和工作流程的改造是否有助于破解协同治理的制度困境?本文以上海A区城市综合治理中的“大联动”机制为案例,以社会问题的预防、发现和解决为分析中心,试图回答这个问题。

上海市A区基层社会协同治理面临碎片化的困境。第一,各职能部门代表的条条,包括政法委、综治办、公安局、信访办、市容管理局、城管、民政局、人口计生委、人保局、房管局、工商局、卫生局、环保局和法制办等,在政策制定和执行中往往不能有效协同;第二,不同行政区域代表的块块之间也有很多业务需要跨界合作,当前社会治理“以块为主”的责任体制迫切需要块块与上级条线部门取得合作;第三,各个条线部门都招募了社会协管力量来协助治理,比如社区保安、社区综合协管、社工、交通协管、就业援助和社区助残等,这些社会协管力量之间在人事、薪酬、管理机制方面的协作也是一大难题。

在方法论逻辑上,本文案例研究近似于极端案例(ExtremeCase),并采取过程追踪方法(ProcessTracing)揭示因果机制。首先,极端案例是指自变量或因变量取极值的案例,是提出新假说或检验假说的常用案例方法。虽然我们没法掌握基层协同治理的全部案例或大量样本,但笔者依然认为上海市A区的城市综合治理“大联动”实践比较接近极端案例,原因有二:第一,从协同牵涉的部门和人员数量看,较之其他协同实践,该案例中协同的困难性非常大。“大联动”中,既要协同516个社区工作站、13街镇联动中心和一个区联动中心,又要协同区级和街镇层面的20多个职能部门,还要协同不同条线部门下辖的近两万人的社会协管队伍;第二,从牵涉政策领域看,“大联动”工作范围几乎囊括了城市综合管理的所有业务,如治安、市场规制、市容、环保、房屋和物业、交通、社会保障和人口管理等。其次,本文研究的上海A区“大联动”虽然是单个案例,但是可以做案例内分析来考察多样性。上海A区自2009年探索建立“大联动”机制以来,同时协同块块关系、条条关系、条块关系和政府与社会关系,组织架构、力量整合和推进步骤方面有比较成型的做法,成绩和困境都得到展示,因此,通过“大联动”措施推出前后协同治理的对比分析,即使单个案例也可以获得丰富的多样性(即变量取值的变化)。再次,过程追踪方法帮助笔者对“大联动”实施前后协同实践和效果进行梳理和比较,从而展示技术创新是如何推动制度变革的。

余文中,笔者首先批判性回顾既有相关文献,指出本文的研究价值,第三部分介绍上海A区城市综合治理中为解决协同问题而设计的“大联动”机制,第四部分从案例引申出协同技术与协同制度之间的因果机制,最后笔者在理论上做出总结和讨论。

二、对协同治理理论的回顾

国家机器内部结构协同一致与否对国家能力有极大的影响。亨廷顿(SamuelP.Huntington)曾提出,国家能力与政治组织的制度化程度相关,如适应性、复杂性、自主性和内聚性,内聚性正是指国家机构之间的协同一致(亨廷顿,2008)。权威碎片化对加强国家治理能力是一个巨大障碍。首先,权威碎片化侵害了国家自主性,给社会各利益集团俘获国家机器的各块碎片创造了条件(Li,2012),使得“中性政府”(DisinterestGovernment)的基础丧失(姚洋,2008);其次,权威碎片化导致公共政策制定的协同失灵,各部门的政策相互打架(周志忍、蒋敏娟,2013);再次,权威碎片化使得公共政策执行扭曲走样,比如管制型政策的食品安全监管失效、资源汲取型政策中的偷税漏税、分配型政策中扶持资金的挪用等情况都是协同失灵的表现。第四,权威碎片化也导致公共服务提供中的协同失灵,证照办理、医疗卫生、道路桥梁和公共安全等方面都存在不同程度的责任缺失或模糊;第五,权威碎片化给社会抗争、社会运动和革命创造了政治机会,统治阶级或执政集团的内部分裂往往是革命的先导(Skocpol,1979)。这些研究表明破除协同治理困境的重要性和迫切性。

在维稳研究中,不少学者注意到国家是可以在横向上和纵向上被拆解的。在纵向上,我国的中央政府和各级地方政府有着不同的目标函数和约束条件(OBrien&Li,2006;Cai,2008;曹正汉,2011),也享有不同的政治信任(Li,2004);在横向上,国家的不同机构出现了分工和分化(Chen,2012)。因而,讨论国家机构的微观基础很重要(Lee&Zhang,2013)。加州大学社会学者李静君等人的研究谈到了法律行政机构协同作战应对社会抗争(Legal-bureaucraticGames)的维稳机制(Lee&Zhang,2013;张永宏、李静君,2012)。这些研究对权威碎片化有着清醒的认识,但对于维稳机构具体如何协同问题并没有深入讨论。

公共管理研究高度重视协同失灵问题,提倡超越盛行已久的“新公共管理运动”,谋求实现整体性治理(HolisticGovernance)(竺乾威,2008a)或者“善治”(俞可平,2000)。在这两个目标指引下,学术界对此做出了大量有益探索。最初的研究是介绍和评论西方发达国家跨部门协同的理论和实践(沈荣华,2012;孙迎春,2010;曾维和,2008;李国强,2007)。介绍和引进类文献固然有重要价值,但我们不能止步于此,因为单纯的介绍和评述无助于理论的突破,唯有结合中国实践才有望在协同理论上补充、修正或者超越西方话语体系。因此,进一步的研究聚焦于对我国跨部门协同实践进行系统梳理和理论总结(周志忍、蒋敏娟,2013;周志忍,2011;唐任伍、赵国钦,2012;曹堂哲,2010)或者针对具体政策领域或政策阶段协同实践的案例研究,研究还扩展到了国家与社会协同治理问题。这些先驱性研究对克服权威碎片化和构建整体性政府做了有益探索。

整体政府(HolisticGovernment)或协同型政府(Joint-upGovernment)建设是以结果为导向的(Perri6,1997),跨部门协同有不同的层次。就互动水平和政策产出而言,政策整合(Integration)在协同层次上高于政策协调(Coordination)(OECD,1996)。梅吉尔斯(EvertMaijers)把跨部门协同分为三个层次,从高到低依次是政策整合(PolicyIntegration)、政策协调(PolicyCoordination)和政策合作(PolicyCooperation)(Maijers&Stead,2004)。周志忍等区分了政策协同的宏观、中观和微观三个层面,分别关注政府战略、跨部门政策和部门政策的协调(周志忍、蒋敏娟,2010)。根据政策、顾客、组织和机构这四个整合目标及其相应运行机制,整体政府的治理结构也可以分为四个层次(Perri6etal.,2001)。显然,层次划分有不同的标准。在我国协同绩效或协同失灵方面,周志忍和蒋敏娟(2010)从技术理性和制度理性两个层面做了很好的剖析。因而,从技术和制度两个层面来分析协同治理问题也适用于本文。

在协同技术层面,研究发现,条块分割和部门利益在电子政务系统建设中很容易造成信息孤岛(InformationIsland)现象(樊博,2008)。政府部门之间信息资源难以共享,形成“外孤岛化”,而政府网站内部信息资源碎片化则被称为“内孤岛化”(赵慧、刘军,2013)。跨部门政府信息资源共享不仅仅是技术问题,还要分析共享的驱动因素和障碍因素(张铠麟等,2013),进行成本收益分析(王芳,2006;聂勇浩,2005)。信息共享的电子政务可以划分为不同的成熟阶段,从低到高依次是政务公开、业务信息化、垂直整合和水平整合(Layne&Lee,2001)。

笔者发现既有研究有几个缺憾,值得我们弥补。首先,在协同技术和制度的关系上,既有研究大多数单向地探究制度结构是如何促进或者阻碍协同技术的开发和应用,而忽略了技术如何影响制度的变迁。我们有必要进一步探讨,技术的创新通过何种机制改变既定的制度结构,促成新的协同模式。在技术快速进步的时代,探讨技术创新与制度变迁的因果关系尤为重要。其次,在讨论协同制度的功能、绩效和困境时,大部分文献都较少涉及政治学中方兴未艾的制度主义理论。公共管理学一直是开放性的学科,我们完全可以借鉴历史制度主义(HistoricalInstitutionalism)、理性选择制度主义(RationalChoiceInstitutionalism)和社会学制度主义(SociologicalInstitutionalism)等理论流派的观点来分析协同制度的产生、变迁和绩效。此外,在议题选择上,对我国跨部门协同实践和具体政策领域的大量研究是“国际视野、中国关怀”的体现,然而,国家治理能力视角下的城市基层社会协同治理问题并没有得到系统深入的研究。城市基层社会综合治理与单个政策领域的协同不同,涉及公共服务、人口管理、社会治安、环境保护、市场监管等诸多事项,协同挑战更大。对这方面的案例分析可以检验西方整体性政府理论在中国的适用性,在我国实践基础上修正和完善其理论框架。

本文力图在三个方面有所贡献:第一,讨论协同技术如何推动协同制度变迁,这一领域常常被既有研究忽略;第二,从制度主义的理论预设来解释协同制度或协同模式,加深我们对技术和制度关系的理解;第三,在议题上填补基层社会综合治理的空白。

三、城市综合治理的“大联动”机制

这部分主要介绍上海A区城市综合治理中为解决协同问题的探索,笔者首先介绍城市基层治理的挑战和协同困境,再介绍“大联动”中协同技术的创新以及协同制度的变迁。这部分主要是案例描述,为下文的理论分析做铺垫。

(一)治理挑战和协同困境

A区虽然不是上海市中心城区,但是近年来经济社会发展和城市化突飞猛进,人、财、物等经济社会要素快速聚集,利益主体多元化、利益诉求多样化、社会心态复杂化的现象日益凸现,给城市稳定和社会治理带来了前所未有的挑战。特别是该区流动人口总量急剧上升,截至2009年7月,全区实有人口206.7万人,其中常住人口92.4万人,外来人员96.2万人,成为了全市两个人口比例倒挂地区之一。到2014年4月,全区实有人口已接近260万。在此背景下,城市治理面临几个突出问题,比如违法建筑和群租现象泛滥,城中村环境“脏、乱、差”,地下工厂和小发廊、小饭店、小网吧、小浴室、小棋牌室、小游戏机房等无证“六小”场所蔓延,消防和交通等安全隐患突出以及社会治安和稳定形势严峻等。

2009年“大联动”机制尚未运行之前,A区城市管理体制中管理层次多、行政力量各自为政、社会资源缺乏有效整合等问题,已成为制约城市管理水平的瓶颈。首先,条线垂直管理和街镇属地管理时常难以有效耦合,条线职能部门虽较多地集中了城市综合管理资源配置的权力,但因管理力量有限等原因往往是“有权管、看不见”,街镇属地管理因缺乏相应的权作保障和利作推动,往往是“看得见、摸得着、无权管”,客观上造成城市公共管理的低效。其次,行政执法缺乏有效的联动机制。受部门型管理体制影响,A区城市管理过程中执法力量不足,执法条线分散等问题造成了各部门各自为政,各部门在各自职责范围内忙忙碌碌,但力量分散、信息屏蔽和缺乏长效整合机制而形成不了整体合力,在一波波的闪电式的专项整治行动下,每个部门都深感管理力量紧缺,纷纷要求增编加人,致使政府行政执法和社会控制成本不断增加,而城市综合管理绩效却无明显提升。再次,各类社会协管力量缺乏整合。截至2009年5月,包括“万千百人就业项目”在内,A区已有治安辅助巡逻、交通协管、社区保安、市容环境协管、环保协管、房屋协管等27类就业劳动组织194家,从业人员达18470人,分别由区绿化和市容管理局、综治办、公安分局、民政局、住房保障和房屋管理局、人口办等部门分散管理。从全区整体来看,各种社会管理力量总数并不少,但由于各支队伍缺乏充分整合,一直没能建立资源最优化组合和最大化利用的格局。

(二)“大联动”的协同技术创新

为了应对上述挑战和困境,A区于2009年下半年建立“大联动”机制,以“整合资源抓源头、综合治理保稳定、化解隐患促和谐”为最终目标,以“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”为工作思路,设立区、街镇和社区三级“大联动”网络。下文从三方面介绍“大联动”机制的基本运作。

协同治理的技术主要涉及两方面:信息共享和流程再造。无论是信息共享和流程再造都是为了更好地在协同中预防、发现和解决社会治理中的各种问题。

1.信息共享:整合信息孤岛

A区“大联动”机制中的重要一环就是实现信息资源整合。目前,“大联动”机制整合了13个街镇和20多个区级职能部门,全区成立了516个基层大联动工作站。更重要的是,2010年6月,区联动中心先后整合了公安110指挥中心、城管网格中心、民生服务热线、区长信箱、党务信箱、区应急值班等城市常态和应急管理资源,开通“962000”民生热线电话,24小时受理群众咨询、求助、投诉、建议,建立了统一受理、集中指挥、协调联动的工作规范(后来又加入了12345市民热线)。2010年8月,区城市综合管理和应急联动平台正式运行。各街镇分中心、居村委工作站和相关职能部门已开通信息系统终端,全面覆盖、联通共享的社会管理综合信息平台已初具规模,区、街镇和居(村)委三级管理主体之间,基本实现了信息共享、接口有序和工作联动,“大联动”的信息分流、指挥派遣、通报督办、反馈监督等工作机制日趋完善。

信息共享是问题预防、问题发现和问题解决的重要机制。在信息孤岛化的情况下,很多社会问题被掩盖。“大联动”中的统一信息平台以社会前端管理和民生服务为重点,建立并完善信息发现机制。全区街面网格共划分75个巡区,189个责任块;社区网格共划分居委工作站350个,村委、企业工作站166个,责任块1299个,两个网格共整合体制内、体制外各类力量共3万多人。这是体制内主动发现与体制外热线反映相结合的信息采集工作网络,大量城市管理问题、各类矛盾隐患信息快速集中到区联动中心。比如,“大联动”机制建立后,截至2013年底,全区各街镇(工业区)共发现上报公共安全隐患信息31943条,查处31712起,办结31468起;共受理群众诉求132790件,区相关职能部门和各街镇共办结投诉130136件,办结率为98%。共现场查处社区和街面巡管上报案件703053件,办结率为9931%。

通过对汇总和归类的各种信息进行“大数据分析”,各职能部门和相关领导可以对问题的性质、类型、轻重缓急、趋势等有一个分析和预判,为对症下药和提前预防提供可靠参考。比如,联动中心信息系统设置了自动生成的“投诉热点”条形图,领导和民众都可以根据办理部门、街道或镇、分布区域和事项类型查询一定时段内的投诉热点问题。

目前,A区在进一步推动信息共享方面面临不少障碍。当前主要的信息来源是体制外“962000”民生热线和“12345”市民热线,即市民的各种诉求和反映,而各职能部门掌握的体制内信息仍然共享不够。基于各种利益考虑,一些职能部门依然把他们的信息垄断不放开。这说明,协同治理不仅仅是个技术问题,还是制度和政治问题。

2.流程再造:统一信息流、工作流和责任流

协同治理中,政府不仅可以利用信息技术实现信息共享,还可以再造工作流程,达成信息流、工作流和责任流的统一。在“大联动”案例中,流程设计追求以社会问题为中心。

民众在日常生活中有任何政策咨询、社会保障、教育入学、物业维修、市容环境、市政设施、食品卫生和公共安全等方面的问题,可以24小时拨打962000热线电话或者12345市民热线向联动中心进行咨询、投诉、求助和建议等,也可以登录区政府网站的“大联动公开”栏目进行网上操作。区联动中心负责专人受理反映案件,将其录入信息系统生成任务单,并根据事项类型和归属,将案件派发至相关部门或单位,并规定办结时间。相关责任部门或单位通过联网接收到任务单后,开展现场处置工作或者进行其他后台处理,并在限定时间内(可视情况申请延期)将办理结果反馈至联动中心,请求结案(如果派发后,相关部门认为不归其管辖,可以将案件返回联动中心,联动中心再次派发)。联动中心收到办理反馈后回访反映人,核实办理结果,符合结案标准的,中心将结案归档,否则将继续跟踪督办。反映人可以在线查询案件进度,对案件办理进行评价,评价分为“满意、较满意、一般、较差和差”五个等级。

信息技术的利用可以促进信息流、工作流和责任流的统一。A区的“大联动”案例中的考核监督方式展现出新的问责机制。比如,信息公开和“分色预警”制度给责任部门带来压力。“分色预警”是指运用现代信息技术手段,在“大联动”信息平台上建立覆盖全区的分色预警机制,通过大联动门户网站实时、动态、直观展示区有关职能部门、各街镇、各居(村)委“大联动”工作站的业务数据完成状态,针对不同状态相应发布绿色、蓝色、红色三级预警信号。主管和分管领导以及各个责任部门通过信息系统对接可以实时看到自身业务的进展。绿色表示已经办理完毕,蓝色表示正在办理中,红色表示规定期限内仍未着手办理。群众凭拨打“大联动”热线时生成的流水号,可以即时查询有关事项办理进度和有关解释说明,并对职能部门办理情况做出评价。这种信息公开和“分色预警”制度让整个办理流程都处于领导和群众的监督之下,有利于落实行政责任。

(三)“大联动”中协同制度变迁

以信息共享和流程再造为技术突破口的“大联动”对基层社会综合治理的协同制度带来了重要变革。协同治理的组织架构和力量整合都是制度变迁的体现,以下分别介绍。

1.组织架构:区、街镇和社区三级“大联动”中心

A区依照“条块结合,以块为主,统一协调,分级包块、责任明晰”原则,建立区、街镇、社区三级“大联动”组织架构。各级“大联动”组织由党政主要领导负责,分管领导具体抓落实。

A区成立了区“大联动”工作领导小组及办公室。由区委、区政府主要领导担任组长、副组长,成员单位由区相关综合管理部门主要负责人和各街镇党政主要领导组成,领导小组下设办公室(联动办)。区级“大联动”中心不代表某个部门,而是代表区“大联动”工作领导小组及办公室在全区范围内行使管理职权。联动中心与“联动办”实行“两块牌子、一套班子”管理模式,区级城市管理主要职能部门派员进驻联动中心建立联席会商制度。区联动中心主要负责对全区“大联动”工作的统一指挥调度,协调区级职能管理部门对街镇“大联动”工作提供条线业务指导和行政执法支撑;当某类城市管理顽症成为普遍性问题时,由区级“大联动”中心联动区级相关职能部门,采取专项行动,进行全面的综合整治。街镇是城市综合管理“大联动”强化“以块为主、条块结合、属地管理”的核心载体,因而是实体化的中心。各街镇分管领导担任“大联动”中心主任,综治办、派出所、城管执法队、房管所、工商等部门主要负责人为成员。各主要联动单位派员常驻街镇“大联动”中心,街镇“大联动”中心可以根据区域实际情况,下设街面指导组、社区指导组、信息处理组、执法联动组等协调小组,统一指挥街面网格化巡管和社区网格化巡管工作,集中处理辖区内城市综合管理各项事务。各街镇“大联动”中心,综合考量本地区实际情况,下设若干个非实体性社区“大联动”工作站。一般情况下,以居(村)委建制为基础建立社区“大联动”工作站,各社区工作站由居(村)委会书记任主任,社区民警、治保主任等为副主任,由街镇挖掘资源,整合归属社区管理使用的人口综合协管员等辅助力量和原属各部门条线管理使用的协管力量,统一组织社区综合协管队伍,按照责任捆绑制要求,具体负责城市综合管理基础信息采集和违法行为的劝阻等工作。

2.力量整合:社会协管和行政执法

力量整合主要涉及社会协管力量和行政执法力量。管理力量整合不是简单的结合与叠加,而是一种有机组合,适度整合是将系统内分散的各部分整合成完整的统一体,实现“整体大于部分之和”。

社会协管力量是整个“大联动”运作机制的基础力量。2009年以前A区政府购买服务的各支队伍分属区绿化和市容管理局、综治办、公安分局、住房保障和房屋管理局、人口办、街道等部门,迫切需要有机整合。社会协管力量的整合,由区级负责统筹,街镇统一管理,社区集中使用。

行政执法力量的整合主要体现在信息互通和执法联动上。A区的做法有两条:一是以成立区级“大联动”中心为契机,建立集管理与服务于一体的综合性、跨部门、跨区域的“大联动”信息采集与共享网络平台,以信息化手段整合各职能部门内部资源,建立信息流转制度、交办督办制度;二是明晰职责,条块结合,建立街镇综合执法与条线专业执法相结合的执法联动新机制。全面梳理现有法律、法规和工作规范,建立全区依法行政规程,厘清城市一般性常见管理问题条块之间的职责范围,明确发现上报问题隐患和加强日常管理的主要责任在块,行政执法的主要职责在条。对街面一般秩序类的行政管理,由街镇联动中心组织街镇范围内的联动力量开展,必要时组织条线部门在街镇的派出机构进行联合执法;而对吊销执照等行政处罚事项,由条线部门通过专业执法完成,块负责对条的执法提供人力物力支撑。改革目标是:实现从“处置问题”向“发现问题”的前端延伸,推动条线执法力量的下沉,力图实现权责统一,提高基层管理能力。

3.存在问题:部门本位与“联而不动”

“大联动”改革没有彻底解决协同问题,实践中还存在一些难题。首先,一些条线单位存在部门利益至上、联而不动。有些部门担心“大联动”削弱了自己的力量,名义上接受整合,实则各行其道。尤其是面临法律和制度建设相对滞后、部门职责有交叉的社会管理难点领域,一些条线部门存在钻法律漏洞推诿责任、“依法不作为”的情况,导致形式上“联”了,但在问题的解决机制上“动”不起来。其次,受部门利益制约,人力资源的整合难度很大。因为受到各支力量当初招录时的薪酬制度、不同辅助力量工作量的显著差异、条线使用部门的利益等因素制约,目前并没有实现辅助力量网格化布局,在网格内共同采集城市管理基础信息数据、发现上报问题隐患,协管力量同工同酬的改革目标。

四、协同技术创新如何影响协同制度变迁

协同治理说到底是制度创新,是体制机制的重新安排。制度是人为制定的游戏规则,用以塑造人的行为,既给人以约束(North,1990),也使某些行动成为可能(Tang,2011)。制度变迁的过程实际上是享有不同权力的行为体为争夺规则制定权的竞争,而制度本身更多地体现强者的理念和利益(Tang,2011)。既得利益的强势行为体通过各种手段固化既定制度,而利益受损者会动员资源来改变既有制度。有效协同制度的产生关键是要通过体制机制创新协同条块部门的理念和利益,以此来构建更广泛的理念共同体和力量联盟。只有当具有压倒性优势的理念和利益共同体拥护制度创新时,一项推进整体利益的制度创新才能推出、持续和巩固。

然而,技术变迁又是如何推动制度变迁的呢?在上海A区“大联动”案例中,我们可以发现若干因果机制。

第一,技术创新重塑了部门的利益偏好。科层制下,信息的流动和掌握是组织运作的关键。信息的获取和释放都是重要的部门利益。A区政法委和综治委是“大联动”机制的主要推动者,对地区社会稳定负有领导责任。多年来,政法委在信息掌控和责任划分方面受困于条条、块块和庞杂的社会协管力量之间的各自为政。基于信息共享和流程再造的协同创新让政法委看到了新的协同模式成为可能。条线部门和街镇单位也深受权威碎片化之害,工作难有突破,因而在一定程度上赞同利用信息技术来整合资源。但是,协同创新是信息、权力和责任的重新配置,强势条线部门并不是全身心拥护协同,在部门利益驱使下,对信息的全面开放和权力让渡给街镇持保守态度。街镇等块块单位则期待利用协同创新从条线部门手中争取更多的权力和资源,以平衡责任与权力的失衡。所以,区政法委是“大联动”最强力的推动者,街镇单位也乐观其成,强势条线部门(下辖大量社会协管力量)则勉强应付。这种利益偏好的组合有利于“大联动”机制的开创和实施,但预示了不小的阻力。

第二,技术创新改变了条块部门力量对比。“大联动”案例中,政法委和街镇政府的力量得到大大强化,条线部门的权力受到削弱。信息共享技术使得政法委整合了多个入口的咨询、投诉、求助和建议信息,对于社会治理的整体情况有了更加全面和量化的掌握。街镇“大联动”中心则是“以块为主、条块结合、属地管理”的核心载体,成为实体机构,权力大大增强。条线部门信息屏蔽则变得更加困难,下辖社会协管力量也纳入“大联动”机制中,权力有所减弱。唯有支持创新的力量联盟占主导地位,变革才有可能。

第三,技术创新降低了制度变革的成本。如果改革成本过高,制度就不会发生变迁。“大联动”机制中的街面网格和社区网格以及网上的统一入口为政法委、条线部门和街镇政府大大降低了社会治理信息的收集成本,大大拓展了信息覆盖面。在信息收集上,技术创新促成了多赢的局面。

第四,技术创新使得督查和问责更加理性化。“大联动”机制中,联动中心对于治理问题的派发、督办和评价十分有利于破除组织运作中的人情因素从而实现协同理性化。在督促职能部门处理民众反映的问题时,传统协同模式往往碍于人情和面子不能严格落实责任和客观评价。通过网络协同的派发、办理、反馈和评价机制可以很大程度上避免人情因素,联动操作系统可以更加客观地对责任部门进行评价。上述“分色预警”制度时刻提醒相关部门,督促他们解决待办事项。信息平台上不同颜色的提示效果要好过督查部门领导的口头催促。第五,以信息公开和公众评价倒逼相关部门落实责任。根据流程信息公开和群众评价,A区实施“三级考核”制度。“三级考核”是指区考核办对区有关职能部门、各街镇“大联动”工作进行绩效考核;区有关职能部门对专业队伍或派出机构进行绩效考核,各街镇对所属相关职能部门、居(村)委“大联动”工作站进行绩效考核;街镇相关职能部门、居(村)委工作站分别对街面和社区巡管人员进行绩效考核。市民通过“大联动”信息系统监督事项办理情况并对政府和政府相关工作人员绩效做出评价。市民可以进入网上“大联动公开”栏目,查询本人通过热线电话或网络途径反映的案件办理情况,并对办理结果满意度进行评价(网站设置星级评价系统,一颗星到五颗星分别代表差、较差、一般、较满意和满意)。他们还可以随时了解各部门、各单位办理诉求的绩效状态,可以对各部门、各单位依法行政履职情况提出意见、建议和评价。他们的评价是上述“三级考核”的重要依据。这些技术手段都有利于“大联动”主要推动者在协同中切实追责。

总之,以区政法委和综治委为主要推动者的“大联动”改革,应用信息技术和流程改造等技术创新重塑了相关部门的利益偏好,团结街镇块块单位,对条线部门进行部分削权,初步构筑起支持变革的理念共同体和力量联盟。协同技术创新还给改革推动者提供了良好的杠杆,使对相关条线部门的问责更加有力和理性化。

五、结论和讨论

克服权威碎片化、构建整体政府对于提高我国社会治理能力至关重要。在我国,城市基层综合治理的协同困境尤为突出,探索基层社会协同治理的体制机制是实现国家治理能力现代化的重要步骤。

A区“大联动”协同机制引入前后的对比分析表明,利用信息技术进行制度创新确实缓解了信息孤岛困境,进一步整合了各部门分割化的信息资源,凭借信息化平台改造了工作流程,进一步统一了信息流、工作流和责任流。协同技术创新通过重塑利益偏好、改变力量对比、降低变革成本和开辟协同问责新途径促进了协同制度或模式的变迁。“大联动”中存留的问题(如条线部门的利益本位导致联而不动、信息封锁和人力资源难以整合等)体现了各单位、各部门在理念和利益上难以取得完全协同一致的困境。

本研究有几点理论启示。第一,协同模式可以被看成合作性的制度(CollaborativeInstitutions),把协同模式纳入制度主义的分析框架可以拓宽理论视野。人与人之间、组织与组织之间以及国与国之间的合作是社会科学永恒的主题。解开集体行动之谜有不同的分析层次,如个人、组织和国家。协同治理主要包括政府组织与组织之间的合作,也包括政府组织与社会力量的合作。不同的协同模式其实就是不同的合作性制度安排,探究不同协同模式的兴衰其实就是研究制度变迁。通过引入制度主义理论,协同问题的讨论就可以超越公共管理中的跨部门协同和整体政府理论。理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义等流派都可以用来解释为什么某种协同模式成为可能或不可能。

第二个理论启示是,以合作性制度(协同模式)为分析中心,我们可以进一步讨论协同技术与协同制度的相互关系以及协同技术以制度为中介对政治产生的影响。公共管理学关于跨部门协同和整体政府理论和实践的研究对制度结构如何促成或者约束协同技术的应用做了大量研究,然而,较少涉及技术通过何种机制来改变制度。既有研究也甚少讨论协同技术如何影响政治(比如问责制和群众路线体现的政府与社会协同关系)。本文研究表明,我们可以以制度为桥梁,搭建一个协同技术、制度和政治的三层分析框架。


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