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【摘 要】随着新型城镇化的深入推进,由农村人口大量转移所形成的城市边缘社区逐渐成为社会治理创新的时代主题。在治理诉求日益延伸的语境下,以政府意志的强制性和社区责任的边缘性为治理逻辑的社区管控模式显然增加了边缘社区的治理成本和治理难度,因此,需要积极构建包容性治理以力图建构一种柔性化、可持续的治理模式。但边缘社区所积聚的诸多矛盾造成了创新发展中的现实困境,这就迫切需要从权力包容、机会包容、权利包容、体制包容等方面寻求有效的建构路径,以助推边缘社区包容性治理的实现。

【关键词】边缘社区;包容性;社会治理;创新


随着新型城镇化的不断推进,作为城市发展中的一个“异质形态”,边缘社区在我国城市治理语境中更多地成为一个不稳定的滥觞。相比于一般意义上的城市社区,它始终处于城市与乡村之间的中间地带,呈现出“两不靠”的边缘性困境。这些社区中的居民由于身处这样一种尴尬境遇,往往被排除在主流经济、政治、文化、社会活动之外,始终徘徊于城市社会的底层。在以“人本化”为根本价值旨归的社会治理创新过程中,边缘社区所呈现出的社会断裂和群体隔离构成对现代治理范式所依归的公共性价值的严重挑战。因此,如何实现对边缘社区的善治,成为困扰当下我国社会治理现代化建构的重大难题。是进一步加强边缘社区管控,让地方政府在治理中继续扮演“利维坦”的角色,还是创新治理模式,推动边缘社区内源性、合作性、包容性发展,需要我们作出最为理性的现实选择。

一、策略选择:从社区管控到包容性治理

马克斯·韦伯曾说:“现代化的过程是系统吞噬原有传统社会的过程。”新型城镇化在带给我们城市繁荣的同时,也在造就价值和意义“失落的空间”。这就是所谓的边缘社区。其主要特征体现在:一是社会属性的模糊性,既不属于严格意义上的城市,也并非农村社会的延伸;二是管理体制的双重性,既有城市部门的监管,又有乡镇部门的介入;三是经济发展的滞后;四是人员构成的复杂性,多以进城务工的外地人为主,在地缘、业缘、亲缘上具有很大差异;五是空间结构的流动性,多随着人口的迁移而不断变化。这些特征的呈现似乎让城市及其治理者有充足的理由相信,这些边缘群体长期生活在社会的底层,“穷而思乱”是其天然的本性,行为选择往往趋向于激进而非保守。作为他们的聚居区,边缘社区理所当然地充满了污秽、落后和社会骚乱。因此,相比于城市社区自主治理的进步景象,边缘社区治理始终处于地方政府的严格管控之下。

就地方治理而言,在社会转型的特殊时期,地方经济发展固然是不可变更的时代主题,但中央政府和地方政府之间所达成的“隐形契约”却将维稳作为一个关键的“硬指标”。在普遍追求和谐社会建设的过程中,边缘社区作为社会矛盾的聚集区,自然成为地方政府“关照”的重点。鉴于边缘社区的特殊性和政治任务的紧迫性,以政府意志的强制性和社区责任的边缘性为治理逻辑的社区管控模式就成为当下的理性选择。应当说,这种治理模式在不改变已有的治理体制和权力结构的前提下,将行政手段强制嵌入社区治理中,再通过技术性、网格化和数字化等短期策略工具的辅助,在控制社区犯罪、人口监管、安全排查等方面发挥了重要的作用。但是,社区管控模式尽管在一定程度上保障了社会稳定,“却无法有效回应城镇化进程中深层次的社会问题,而且背离了人本化的价值预设与再平衡的功能预期。并且它所蕴含的内在逻辑冲突,使得现阶段城镇社会治理陷入一种深刻的体制性紧张和系统性风险之中”[2]。一是社区管控是全能型政府的角色延伸,这在积极推进社会治理创新的当下显然是一种“改革倒退”;二是地方政府在社区治理中的微观介入,在很大程度上抑制了社会主体的发育和成长,与社会治理现代性所要求的多元趋势相悖;三是过分强调权力的存在,导致边缘群体获取生产性资源及使用这些资源致富的权利被湮没、渠道被剥夺;四是以外力和强制来解决矛盾的治理逻辑只能造成更大的冲突和更多的反抗。总之,社区管控模式是一种传统的外部性“输入”的治理模式,居民完全处于被动、服从、丧失自我的境遇,社区运作基本依靠地方政府源源不断地支持。

随着新型城镇化的深入推进,农村人口更大规模地向城市转移,边缘社区的治理成本和治理难度成倍增加,地方政府早已不堪负重。正如萨瓦斯所言:“完全依赖单一的供应者,不管它是政府部门或者私营企业,都是很危险的。所谓的政府垄断,在缺少服务选择和灵活性的情况,终将归于失效甚至失败。”[3]党的十八届五中全会指出,要“加强和创新社会治理”“构建全民共建共享的社会治理格局”。这给予我们的启示在于:“一个强加于人、凌驾于社会之上能够实现发展的国家形象正在消失,取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此,国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”[4]如果说,社区管控模式是一种工具理性在边缘社区治理中的应用,其目的在于维持边缘社会和边缘群体的“不出事”,那么由包容性发展理念延伸而来的包容性治理则是将社会治理的价值理性与技术理性完美融合。它“一方面指包括弱势群体等在内的所有社会成员都能够实质性地参与治理过程,并影响与自身相关的决策;另一方面,指治理制度和政策是包容全体社会成员自由发展的,能够保护弱势群体的利益,并提供均等的公共服务机会”[5]。在边缘社区的治理语境中,包容性治理至少在四个层面上能够与治理创新的演进逻辑相契合。一是在治理主体上,包容性强调各种利益相关者的能动参与,既有地方政府、公共部门等传统行动者,也有社会组织、企业、居民等新生代力量。特别是作为城市中的弱势群体,边缘社区居民“应享有平等的政治参与权利,他们能够为经济增长做出贡献”[6]。二是在治理内容上,包容性治理不但能够有效完成社会和谐的最低任务要求,而且需要实现政治、经济、文化和社会的全面协调发展。三是在治理过程上,公平性是包容性治理的价值取向,这代表的是更广泛的善治的评判标准,以更替效率和经济作为成本收益计算所导致的功能丧失。四是在治理成果上,能够确保社会各阶层特别是弱势群体公平地享有发展成果,以在新型城镇化浪潮和社会治理创新中获得收益。

总之,包容性治理力图建构一种柔性化、可持续的治理模式。在矛盾聚集和冲突累积的边缘社区中,立足于社区居民自身的全面发展,着眼于平等、公正的人文关怀,有效打破地方政府在基层社会中全能型的角色扮演,为多元主体尤其是弱势群体的广泛参与和找回自我预留空间,从而让新型城镇化和社会治理创新的改革成果真正惠及全体社会成员,为实现现代社会的良序发展奠定基础。

二、现实困境:边缘社区包容性治理建构的障碍性因素

包容性治理在扩展城市中弱势群体获得发展机会、提高基层群众参与发展过程的能力、共享全面深化的收益方面具有无可比拟的优越性。但边缘社区不仅积聚了城镇化发展中社会治理所面临的一系列重大问题和挑战,还遗留了诸多乡村社会中的独特问题。这种交叉性的困境互嵌,使得包容性治理在边缘社区中的推进并不是“应然”向“实然”的简单跳跃,而是存在诸多的障碍性因素。

(一)封闭:基层政权内卷化

杜赞奇所提出的“政权内卷化”现象已然跨越乡村社会的界限,伴随着农民在城市边缘的聚集而出现在边缘社区中。作为地方政府治理的重点场域,对边缘社区的管理不是依靠提高旧有或新增机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家和社会关系来扩大其行政职能。在纵向上,边缘社区的双重属性导致管理体制的交叉性,一方面城市政府以城市管理制度要求社区履行相应的职责;另一方面,乡镇政府又以乡村模式插手基层治理。在双重压力体制的共同作用下,社区委员会被迫成为纵向权力链条中的“牺牲品”,由原本的社区居民自治组织退化成为行政色彩浓厚的“准公共部门”,从而染上“自我封闭”的“权力通病”。在横向上,动态性的人口迁移和居民更替与静态上的社区委员会之间产生不可避免的张力,导致社区治权总是被少数精英把持,从而使很多居民远离社区治理过程。这种治理结构的停滞,易于形成边缘社区中的固化集团,既侵蚀了基层社会中本就脆弱的自治土壤,又存在中饱私囊、贪污腐败的风险。在严格的意义上,边缘社区作为一种自治性组织并不涉及政权问题,而现实中的行政化趋势以及内卷化困境更多地受制于“官僚主义行政文化、中央集权式的行政组织框架和运作模式、公共机构和公民社会关系疏离等历史传统所形成的路径依赖”[7],这不仅不利于基层社会的健康发展,反而造成社区治理异化和公共服务退化,进一步激化边缘社区中的矛盾和冲突。

(二)狭隘:极端经济利益导向

马克思认为,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益相关”[8],利益现象是贯穿人类社会生活始终的中轴线,“历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”[9]。从这个意义上讲,社会个体对自身利益的追求必将是人类历史发展的伟大律动。边缘社区的形成不仅仅是农民从农村到城市空间转移的结果,更是争夺城市发展红利的产物。换言之,边缘社区居民的行为是完全的经济利益导向。当然,每个人都有追求幸福生活的权利,为此而寻求更多的利益激励是无可厚非的。但当利益的衡量成为“唯一的讨论议题的时候,协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性”[10]。包容性治理的发展需要几个基本的前提条件:主体的公共性、合作的意愿以及社会整合。边缘社区居民极端的经济利益导向显然破坏了包容性发展的三个条件:一是社区民众以利益为主导,追求个人利益的最大化,极大地延滞身份由市民向公民转变,正如马克思所言:“实际需要、利己主义仅是市民社会的原则”[11];二是利益争夺所造成的激烈竞争是与合作的意愿格格不入的,逐渐偏离了共同行动的行为倾向;三是个人利益的泛化是社会“碎片化”的最佳注脚。因此,社区居民狭隘的利益观毫不留情地抹杀了包容性治理的发展空间。

(三)排斥:城乡二元体制下的权利贫困

边缘社区所谓的边缘既是指城市的边缘,也是指乡村的边缘,处于一种“城非城,村非村”的尴尬境遇。其实,边缘社区发展困境的主要原因并不是在城市与乡村管理体制中的摇摆不定,而是城乡二元体制下的权利贫困。学者阿马蒂亚·森指出:“农民贫困的根源并不在农民贫困本身,而是深藏在农民贫困背后的另一种贫困——权利贫困。贫困不单纯是一种供给不足,而更多的是一种权利不足。”[12]新型城镇化的发展过程不单是农民生存空间的转移过程,更是农民身份的蜕变过程。其关键的环节就在于权利的公平赋予,也就是“承认并保证所有的社会公民都拥有不可剥夺的生存权和发展权”[13]。当下,由于正式制度和非正式制度的限制,进城农民虽在城市空间之内,却又在既定体制之外,直接表现在有关参政、就业、教育、医疗、卫生等诸多城市福利方面的缺失。普遍存在的权利贫困状态,也在实践中造成一系列的排斥行为,如机会排斥、身份排斥、利益排斥、心理排斥等。可以说,这在很大程度上成为城乡差距的滥觞。如果说经济和物质上的贫困差距可以通过不懈的增长予以弥补,那么更具根本性和基础性的权利贫困则不是简单发展能够消除的,而是需要综合性的改革和彻底性调整。

(四)异质:边缘社区认同阙如

边缘社区之所以被冠之“边缘”的含义,是由于其既不能融合进城市或乡村的任何一方,也不能实现自身的统一。虽然作为一个组织而存在,但其始终是一个“想象中的共同体”,维系群体一体化的纽带——社区认同严重不足。在内部,自我认同难以构建。一是由于居民大都属于外来人口,虽然为了寻求利益而共居一地,但基于地缘关系而产生诸多差异,使得个体认同存在天然的分割性。正如有的学者所认为的那样:“确定的空间边界和定格可控的交际网络,构成了惯常例行的生活情境。一旦惯常的生活情境被消解,不确定伴随着信任的式微以及认同的模糊,随之而来的就只能是从本体性安全坠入本体性焦虑之中。”[14]二是农民虽然在空间上实现了转移,但传统乡村文化所传承的亲缘关系理念束缚着陌生人之间的直接交往。三是社区居民所从事的行业随着现代化的发展而呈现出专业化的倾向,由行业差异而造成的业缘划分又为社区中的自我认同疏离增加了“砝码”。在外部,基于城乡二元体制的人为屏障,“城里人”对“乡下人”的心理堕距始终存在。更令人担忧的是,这种心理上的认同阙如并不以某些客观物质条件的好转甚至超越为转移。可以说,边缘社区中内部认同和外部认同的同时缺乏,其最直接的后果即在面对公共事务的挑战时,各个主体往往趋于自保,难以形成有效合作。而“社会动员能力和统一合作能力的下降,必将导致公共政策得不到认可,基层社会的建设发展与和谐稳定将无从谈起”[15]

三、创新发展:边缘社区包容性治理的建构路径

随着新型城镇化战略的逐步推进,边缘社区与城市社区和乡村社区共同构成基于社区的社会治理的主体内容。尽管面临诸多的问题与挑战,聚焦于边缘社区包容性治理创新,既是提升社会治理能力现代化的重要路径,也是与社会治理创新战略预设相契合。因此,亟须寻求有效的建构路径以消解创新发展中的障碍性因素,为边缘社区的真正转型奠定基础。

(一)权力包容:转变政府职能

罗素曾说:“一方面,因为政府是必需的,没有政府只有很少一部分人有望继续生存,而且只能生活在一种可怜的贫困状态中。但另一方面,政府也会带来权力的不平等,并且那些拥有极多权力的人会利用这种权力来满足他们自己的欲望,而且这些人的欲望是与一般人的欲望截然相对立的。”[16]换言之,政府尽管是必要的,但却始终存在风险。在传统治理模式中,地方政府在边缘社区中的角色扮演和职能行使显然更具风险性,造成一定程度上的治理失效。

因此,包容性治理创新首先要着眼于权力包容,也即是转变地方政府职能,从全能型角色向服务型角色转型。当然,鉴于边缘社区的特殊性,地方政府在此场域中的职能转型需要与城市社区和乡村社区有所差异。一是升级监督职能,要从微观事务监控向宏观事务监督转变,对于社区内部有关环境维护、人口调查、日常生活方面的事项彻底交由居委会或是社区委员会负责,从而能够专注于有关社区政体规划、安全保障等方面的职能。二是从管制变为服务,加强地方政府在教育科技、医疗卫生、文化繁荣、社会保障等方面的职能,这是边缘社区最为缺少但又急需的服务事项,是相比于其他类型的社区更应该由地方政府予以充分保障的部分。但对服务的强调并不是取消管制,实际上,地方政府既要履行社会职能提供服务,又要代表居民确保管制。这是边缘社区的复杂性所决定的。三是下放部分职权,一方面要确保社区委员或居委会的行动能力,使其从纵向权力链条中抽身出来,回归社区本性,按照适合本社区情况的方式来实现自治;另一方面,要赋予社区居民参与治理的权力,这既是社会治理创新的基本要求,也是增强居民社区归属感和认同感的最有效、最直接的方式。

(二)机会包容:推动经济发展

经济发展是社会进步最为根本性的要素,也是解决所有问题的基础条件。边缘社区之所以存在于城市文明的边缘,经济落后是最为重要的因素之一。因此,大力推进城市经济的发展,尤其是提升进城务工人员在就业、创业等方面的权利和能力是解决边缘社区难题的必经之路。但是,城市经济的增长不能是片面的、不平等的,也不能是数量化的、规模化的,暂时性、阶段性的经济增长无法掩盖转型期深层次的结构性矛盾和体制性问题,城乡差距、收入差距、分配差距等已经给予我们深刻的教训和经验。因此,“经济发展的关键因素是人民必须是这一过程的主要参与者,这样才能带来结构的诸多变化。参与发展过程,意味着享受发展带来的利益,并且参与这些利益的生产过程。如果增长在国内外只是极少数富人受益,那就不是经济发展”[17]。边缘社区治理需要创造包容性的发展机会,一方面要逐步提升产业结构升级,优化第二产业,大力发展第三产业,让城市经济能够吸纳更多的农村劳动力转移,从而为进城务工人员立足城市、享受城市奠定稳定的经济基础;另一方面,可以创新社区产业链,通过利用边缘社区劳动力充足、地域优势等特点,建立生产、加工、运输、销售的产业链条,既能为城市生活服务,又能为居民就业、创业搭建平台。如北京的“浙江村”,大部分居民都在区内从事着服装生产和加工,借助于社区高效的产业体系,组织者、生产者和营销者之间已普遍地建立起了雇佣与被雇佣或是分工协作的经济联系[18]

(三)权利包容:培育社会组织发展

推进经济发展、创造发展机会是包容性治理发展的必要条件,但不是充要条件,还要落实政治参与的事项。因此,要改变社区边缘化的困境,治理政策“不能囿于物理环境的改变,或者单纯地追求发展当地经济以图帮助居民脱贫。地方政府需要从整体性角度同时考虑多方面问题,既需要帮助居民获得合法工作以实现经济自主,也需要提高他们参与影响其生活的公共决策的机会”[19]。但边缘社区的流动性和碎片化特征决定了以社区居民个体参与治理的先天不足,因此,需要寻求社会组织的发展以建立分散的居民和社区之间的有机联系。边缘社区中社会组织的建立应当具备以下特征:一是相比较于志愿组织和外部社会组织而言,建立同业协会、工友之家等更具可行性,因为社区居民大都从事着劳动密集型的工作,要么在工厂打工,要么在服务行业,因此,他们的工作具有很高的同质性,易于联系和交流;二是这些社会组织的职能定位应首先着眼于经济服务,即工作信息提供、政策发布、法律知识宣讲、维权等,这是基于居民追求经济目标的现实考量,进而借助经济关系的纽带促进政治参与的发展;三是社会组织的治理活动如动员、投票、开会等,除了固定场所和程序,还要充分借助现代化手段,利用微信、微博、QQ等发布信息、开展工作,这是基于社区居民工作性质的理性选择。总之,社会组织的发展有利于保障边缘社区居民的现实利益、提供必要的公共服务,而且能够在主流社会与边缘群体未能融合之前形成有效的补偿机制。

(四)体制包容:破除城乡二元体制

城乡二元体制是特定历史条件下的人为制度选择,它的固化和延伸造成我国当下社会治理中的诸多问题。如果说这些问题在过去仅存在于城市和乡村两个独立的区域之中,那么随着农村城市化和城市规模化的发展,城乡矛盾已然在二者的中间区域——边缘社区中得到凸显。实践证明,边缘社区的发展并没有因为经济增长而得到彻底改善,反而具有不断恶化的趋势。因此,边缘社区治理有必要改变发展思路,引入包容性理念,通过破除城乡二元体制推动治理创新。一是改革户籍制度,虽然我国已经彻底取消农业户口和非农业户口的区别,建立起城乡统一的户口等级制度,但原有制度衍生而来的非正式制度却仍然困扰着城乡的统一。所以,城乡户籍制度的彻底改观不但需要正式制度的创新,而且需要非正式制度的跟进。二是统筹城乡发展,完善基本公共服务均等化建设。通过系统地进行制度设计并付诸实践,实现边缘社区与城市规划的一体化,并透过城市基层治理体系的协同创新,促进城乡生产力的进一步发展和生产关系的完善,使城乡各种资源能够达成自由流动、集约使用和最佳配置[20]。三是加大城市扶持乡村的力度,不仅要在财力上扩大投入规模,还要在政策上确保优惠倾斜。虽然边缘社区属于城市的一部分,但由于其特殊功能和地位,城市政府在帮扶力度和政策上要予以倾斜,使其拥有同等的甚至是更好的条件实现社会治理。

总之,边缘社区作为新型城镇化发展过程中的特殊产物,虽然诸多方面具有特殊性,但毕竟作为城市发展不可缺少的一部分,应当予以重视。在一定程度上,透过边缘社区治理发展的现状,可以窥探城市现代化发展的成就和未来。面对传统治理模式的失效、失败,边缘社区治理亟须创新发展,引入包容性治理模式,通过建立一种城市包容乡村、现代包容传统、权力包容权利的机制,对于推进社会治理创新不失为一种战略性理路。


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