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【摘 要】农村传统村组治理走入死胡同,新型农村社区应运而生,然而在建设过程中存在资金筹措、人员安置、民生保障、粮食安全、土地利用等新问题需要解决。同时,社区治理也面临管理对象复杂、事项增多、民生民主诉求凸显等新挑战,需要通过健全机构、创新体制、完善制度、提供优质服务来实现有效治理。

【关键词】城乡一体;农村社区;治理;模式;创新


当前传统村组治理面临村民参与热情下降,自治动力衰减;村级集体经济羸弱,自治财力匮乏;村庄精英能人流失,自治能力欠缺等问题,加上农村公共服务缺乏、各类资源布局散乱等因素,倘若我们还是循着原来的制度设计和治理思路,肯定没有前途。在这种背景下,新型农村社区由此在很多地方应运而生。

一、新型农村社区建设过程中面临的问题及对策

新型农村社区是指打破原有的村庄界限,把两个或两个以上的自然村或行政村,经过统一规划,搬迁合并,建设新的居民住房和服务设施,统一规划和调整产业布局,组建成具有新的居住模式、服务管理模式和产业格局的农民生产生活共同体[1]。新型农村社区建设是一项复杂系统工程,如何建?面临以下五大问题:

(一)建设资金如何筹措

资金问题是城镇化建设中的最大瓶颈和关键问题。可以考虑从以下六个方面解决:

1.利用迁村腾地、村庄集并,节约出来的原村庄集体建设用地解决主要建设资金。2.政府拿一点儿。政府一方面可考虑,按照涉农资金集中打捆使用的要求,将现有20多项涉农资金整合使用,向社区建设倾斜;也可安排一定专项资金“以奖代补”用于新型农村社区基础设施和公共服务设施建设。3.社会、企业捐助一点儿。市里可号召社会各界,尤其是一些有实力的企业进行帮扶,支持新型农村社区建设,捐赠企业可获得一定的冠名权。4.政策免一点儿。政府可规定,新型农村社区建设包括群众各种证件办理、涉及的各类行政性和事业性收费项目,一律免收或减收。5.通过市场化运作省一点儿。比如,公共服务设施中的幼儿园、超市、网络通信设施、公交站点等,通过市场化运作,由经营公司投资建设。6.群众自筹一点儿。这主要用于弥补社区居民楼房建设资金不足部分,或者增加住房面积不足部分[2]

(二)原有村民怎么安置

新型农村社区建设,不单纯是建社区的问题,还有一条很关键,就是人往哪里去的问题。对此,可以考虑从五个途径解决:一是每个社区都要因地制宜确定产业发展方向,具备条件的可建设规模适当的工业产业园区,发展无污染、劳动密集型加工业,吸纳社区群众就地就业。二是通过建设用地指标飘移到工业集聚区,建了企业,必须吸纳失地群众到企业就业。三是社区服务业要全部使用社区群众。四是通过土地流转,农业公司和农业合作社要吸纳部分群众作为农业产业工人。五是有关部门制定优惠政策、提供免费的就业创业培训,鼓励社区居民自主创业[2]

(三)民生问题怎么保障

建设新型农村社区的出发点和落脚点,是提高广大农民的生活水平。农民满意不满意是衡量这项工作成败的关键。所以,党委政府在研究探索新型农村社区建设的初期,就应把民生作为一个重大问题进行谋划。政府可考虑通过“三金一补、两证两保”,拓宽群众收入渠道,确保群众有恒产、恒业、恒心。

“三金一补”,即通过务工薪金、流转租金、入股股金和惠农补贴(有地市民)等方式,千方百计提高群众收入。“两证”,即为入住新型农村社区的群众办理集体土地房产证,责任田办理土地承包经营权证,并确认相应产权。“两保”,即让社区群众有社会保障和就业保障。公安部门统一办理市民户口,群众可自愿选择城市与农村不同的医保、低保、养老保险等社会保障标准。同时,对失业群众办理失业保险,确保群众生活无后顾之忧。

(四)粮食安全如何保证

国务院明确提出,要探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展新路子。襄阳是粮食大市,保粮是我市的一项重要任务。对此我市在规划建设新型农村社区的同时,明确要求:一是大力发展现代农业,通过土地流转,实现农业规模经营,提高农业规模效益。二是按照集中集约的原则,最大限度地提高土地节约集约利用水平,确保粮食种植面积稳中有增,粮食产量稳中有增。三是节约出的原村庄占地,要有相当比例进行复耕,用于粮食生产。

(五)土地资源怎么利用

现在的新型农村社区建设布点规划与过去的不一样,这就造成了社区建设起步时的用地难题。如何解决,一是争取上级支持,合理修编土地利用总体规划;二是用活用好土地增减挂钩政策,尽量占用挂钩用地,避免占用基本农田;三是社区建设要紧邻村庄,分期建设,加快进度,建成一批,拆迁一批,滚动发展,尽量占用原村庄占地,既减少了复耕投入,又避免占用基本农田[2]

二、襄阳新型农村社区建设的几种典型模式

(一)“三集中”特色的双沟模式

这种模式主要适用于传统农业区。襄州区双沟镇根据自身实际,按照地域相近、规模适度,生产和服务半径合理,有利于产业布局、土地规模经营、资源节约集约利用和农民就近就业的原则,在全镇开展整镇推进,逐步探索出农民就地城镇化的土地向规模集中、工业向园区集中、农民向社区集中的“三集中”的双沟模式。实行了现代农业板块经营、农产品加工业集群发展与新型农村社区建设同步推进的“三位一体”展路子。土地向规模经营集中,表现在双沟镇坚持以稳定农村家庭承包经营为基础,按照依法、自愿、有偿的原则,示范区探索出专业大户承包、龙头企业流转、专业合作社经营、委托代耕代种等四种土地规模经营模式。产业向园区集中,表现在以传统农业企业为依托,做大农业产业。在产业园区内,重点依托万宝粮油国家级农业产业化龙头企业,李行、乾兴等市级农业龙头企业打造农产品加工园,主要承载农产品精深加工、物流仓储等功能。农民向社区集中,主要表现在,按照“区域相近、适度集聚、有利生产、方便生活”的要求,采取集并、改建、整治等方式,利用土地增减项目,实施“撤并小型村、缩减自然村、改造空心村、建设中心村”的分类指导办法,科学合理确定新社区位置布点、集并规模和生产半径,规划建设14个农村新社区。

(二)“三转换”特色的魏庄模式

这种模式主要适用于新建工业园区。在襄阳市深圳工业园建设魏庄社区,组建社区资产股份公司,把征地补偿款的70%变成股份量化到社区居民,将农民转换为股民,村民转换为市民,农业转换为非农产业,确保被征地农民有稳定的就业岗位、稳定的收入来源。将国家拨付的青苗补偿费、安置补偿费全部发放到村民手中。农民转换成股民,具体做法是工业园区建设占地补偿费留在村里统筹配置使用,成立众鑫实业公司,村民每人按5万元配送股权,定时领取红利。村民转换成市民,具体做法是从魏庄村到魏庄社区居委会,依然是这片土地,却是农村变身城市,农民住上了单元房,走上了柏油路,喝上了自来水,看上了有线电视,用上了天然气、太阳能,很多村民就在家门口就业。享有集体出资购买的养老保险和新型农村合作医疗,享有集体的公共福利,过上了城市市民般的生活。农业转换为非农产,具体的做法是,抓住深圳工业园区建设的机遇,确立了“融入园区,对接产业;引大招强,项目带动”的全新发展思路。为了增强集体经济实力,防止集体资产的贬值和虚化,魏庄社区率先注册成立众鑫实业公司。公司成立后,首先是承接园区内的土方平整工程,后来又争取到了风险少、保值率高且具有较大增值空间的工业地产、商业门面、小区车库三大项目。如今,魏庄新型社区建设与产业发展相互促进。在政府、社区、企业和居民的多方努力下,魏庄已经从荒凉的农村变为繁华的城市。

(三)“三化”特色的尹集模式

这种模式主要是用于城市近郊。在襄城区尹集乡创建城乡一体化示范区,推行“资产股份化、产城一体化、管理社区化”,探索以新型农村社区建设带动农民就地城镇化、促进城乡一体化发展的路子。资产股份化,具体做法是尹集乡全域推进土地股份化,集体经济组织以集体资产入股,农民以土地经营权入股,成立社区股份合作社,农民在取得土地保底租金的基础上,还可以从股份合作社分得保底租金20%左右的分红,形成集体经济与农民持续共享增值收益的长效机制,让村民成为股东。产城一体化,就是指城镇化以产业化为支撑,用产业推动城镇化建设。尹集乡认真研究特有的交通区位、地形地貌、产业基础、人口规模进行规划。在建设规划上,确定“一主五新”空间布局,即建设一个镇级中心主城区和白云人家等五个新型农村社区,形成“五星捧月”之势;在产业布局上,确定乡村休闲旅游、花卉苗木、教育科研三大主导产业,产业项目围绕新社区布局,各社区都有相应的产业支撑。村民可以在项目建设中务工,建成后依托项目从事现代服务业,真正实现就地就业。管理社区化,就是按照城市社区或标准化小区的办法来建设农村社区。白云人家社区是尹集乡管理社区化的范本。农民进入新型社区居住后,享有与城市居民同等的就业、医疗、养老保障、社会救助政策,同时继续享受农村计划生育、农村综合补贴等惠农政策。社区垃圾定时清理,路灯定时点亮。更升级了便民服务窗口,居民水、电、通讯费用直接在社区里就能交纳。每个社区设有公共服务设施,农民就地享受与市民均等化的公共服务。

三、新型农村社区治理面临的挑战

新型农村社区是一种全新的社会管理形态,其社会环境与社会管理主客体都发生了很大变化,为社区治理提出了新的挑战:

(一)管理对象复杂

新型农村社区人口规模大的上万人,小的约几千人,比过去大多了。更重要的是过去村支两委管理的是本村村民,有行政制约权和经济处罚权,容易管理。而社区除本村居民外,还有外来务工人员、企业、单位等管理对象,这样增加了社区管理、服务、协调的难度。

(二)管理事项增多

新型农村社区利益格局复杂化,利益纠纷增多,涉及征地拆迁、土地流转、居(村)民就业、基础设施建设、环境卫生维护、社区服务、物业管理、矛盾调解等事务明显增多,土地利益、发展利益、社会保障等诉求明显增强,社区管理面临新挑战,亟须提升社区服务和管理能力。

(三)民生诉求强烈

由于历史和现实的原因,新型农村社区的民生问题仍然突出。其中有三个问题较为典型:一是就业问题。农民集中居住以后,有的农民失去了土地,有的农民转入了第二、三产业工作,但由于他们一般缺乏现代化的劳动技能,往往会出现就业困难、“坐吃山空”的现象。二是社会保障问题。如居(村)民的就医、养老、子女教育等问题反映比较强烈。三是文化诉求问题。农民集中居住以后,随着身份的转换和生活方式的变化,居(村)民的文化需求大量增加。只有通过丰富的文化生活,才能使居(村)民各得其所,精神富足。

(四)民主诉求凸显

由于社区集体经济实力的壮大,居(村)民与新型农村社区利益关联度的提升,居民的民主法治意识会逐步增强,民主诉求日益增多,他们参与社区治理的愿望和要求日趋强烈。但随着社区集体经济实力的壮大,以及惠农资金的增多,村组干部掌握更多的公共资源,能否廉洁从政、合理分配,成为居民关注的热点。假如社区治理不民主,可能会激化干群矛盾,增加社区管理的难度[3]

四、新型农村社区治理的思路和措施创新

(一)推动建立多方合作的治理体制

治理理论认为,对公共事务的管理需要有不同合法性来源的权威组织相互认同、相互合作,协商管理。治理的实质在于建立市场原则、公共利益和相互认同之上的合作。它的管理机制主要不是靠政府的权威,而是靠合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。治理理论对新型农村社区治理具有重要启示,其重要价值在于构建政府、市场和社区框架下的多元治理机制[4]

1.明确党和政府在新型农村社区治理中的指导地位。

我们必须明确党和政府的任务在于指导各方面的发展,在于调动个人和社会组织自我管理、自我服务的积极性,努力实现良性互动。依据村民自治的有关法律规定,社区党支部应该承担监督村(居)民自治的各项工作是否符合法律规范,保障村(居)民自治依法推进的职能。行政部门独立承担的相应的行政性事务不应该转嫁给社区工作委员会。乡镇政府应该在理顺自身职能的前提下,将少数必需的政府部门如税收、公安、计生部门等下沉到社区,合作治理,而不是简单地将这些事务转嫁给社区组织。

2.以社区工作委员会为核心推进社区自治。

长期以来,村委会在推进民主自治上发挥了重大作用,但行政倾向让村委会作用的发挥受限,新成立的社区工作委员会必须从与政府部门、党组织的“纠缠不清”的关系中摆脱出来,主要负责社区内的公共事务。不断自我优化运行机制,创新民主选举、民主管理、民主决策、民主监督制度,使之适应本社区的实际。

3.培育各种农村社区组织。

在社区组织建设中,不仅要健全党支部、居委会及工、青、妇等组织,更要发展中介组织、志愿者等社会组织,充分发挥老党员、老干部、老教师、志愿者以及中介组织的作用,形成党支部领导、居委会主办、中介组织运作、社区居民参与、部门指导服务的运行机制。其次,在管理方法上,不再以行政命令为主,而是以教育的、经济的、法律的方法为主。最后,在手段上,不再以“官”为中心、以权力为核心实施管理,而是以居民为中心、以提供优质服务为核心实施管理[4]

目前,襄阳市襄城区尹集乡初步形成了“三三制”模式,即实行社区党组织、自治组织(社区管理委员会)、集体组织“三位一体”的组织架构,重大事务实行党组织会议议事、居民代表大会定事、社区管理委员会理事的“三会治事”运行机制,干群联动、工农联建、城乡联创、共建新型农村社区的“三联共建”发展路径,治理体系更加完善。

(二)推进新型农村社区治理制度化

一种良好的社区管理体制必须明确权力主体职责范围,理顺相互间关系,使其各司其职、各尽其责。组织重构,也在于各组织之间相互认同、合作协商机制的建构,实现组织制度化参与管理。

1.建立健全社区内各项规章制度。

比如,社区自治章程、社区党组织议事制度、社区协商议事会制度、社区居民代表大会制度、社区居民公约、社区各类专项工作制度等,从制度上保证社区管理工作的有序开展,规范社区居民的行为。

2.构建社区内的民主协商机制。

政府要通过“社区外政府立法机构”强制性输入法律、法规和政策,以及“社区外政府指导机构”的强有力指导和协调,逐步建立社区内政府机构、社区自治组织、社区中介组织、村企、村民之间的民主协商机制,合作治理社区公共事务,有效满足村民需求[5]

3.完善信息公开和监督机制。

在社区公开栏上定期公开社区相关信息,组织成立专门的监督委员会,采取设立党员干部监督意见箱等具体措施来完善社区监督机制。

(三)贯彻落实以服务为核心的治理理念

社区处于政府与居民之间的中间层次,是政府联系居民的载体。但社区不是基层政府的办事机构和“腿”,只有通过服务,才能更好联系居民。要在服务中体现治理,通过高效的服务实现有效的治理。

1.高瞻远瞩实施教育培训,提升社区居民能力素质。

农民告别村庄,入住社区,居住环境、生产生活方式发生了根本的改变。要充分利用广播、电视、集会、宣传册等形式对居民进行培训教育,强化居民对村规民约、法律法规的认识。首先,加强道德教育。包括社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德和核心价值观教育,使居民明确做人的准则和底线,做一个诚实守信、文明礼貌的人;其次,加强行为规范教育。开展村规民约、制度、法规的教育,使居民明确生产生活的行为准则,做一个遵纪守法、依法办事的公民;最后,加强技能和眼界教育。既要授人以“鱼”,更要授人以“渔”。利用阳光工程、技校等,加强对农民的劳动技能、实用技术、科普知识、市场经济知识等创业意识和技能教育,既要使农民立足现实,学到一技之长,更要面对未来,开阔视野、更新观念,做一个有胆识、懂技术、会经营的新型农民。

2.集思广益发展社区产业,提高社区居民生活水平。

大力发展经济,促进产业发展是社区工作的中心。农民的生活来源,社区的建设、管理、服务经费都要靠社区自身的产业发展来维系和支撑。社区必须要把村民的聪明才智凝聚到发展上来,做大做强社区集体经济,让居民分享更多的发展成果,增强社区的凝聚力、吸引力,才能从根本上实现有效管理。首先,以土地为依托,以优势农户为载体,集约、节约利用土地,实行科学种养殖,规模化经营、市场化运作,发展现代农业,确保农民的土地收益,维护农村社会稳定;其次,以工业园区为依托,以廉价的土地、劳动力为优势,大力发展工业,为农民提供更多的就业岗位,增加农民的收入和集体经济实力;最后,以社区为依托,大力发展服务业。提供各种优惠措施,激发其干事创业热情,发展乡村游、农家乐以及为生产生活服务的第三产业。

3.积极主动依靠社区群众,激发社区居民干劲热情。

以人为本是科学发展观的核心,社区居民既是集体组织的一员,更是社区管理的主体。加强社区管理,促进社区发展,维护社区稳定同样离不开居民的积极参与和支持。首先,树立群众观点,把群众利益放在第一位,心中时刻装着群众,想群众所想、急群众所急;其次,发挥群众的主体作用,营造群众积极参与村级事务管理的制度环境;最后,公开做事,坚持民主理财、村务公开,把公开透明贯穿全过程,公正谋事、公开做事、公平处事,让居民分享改革发展的成果。

4.通力合作落实监督管理,培养社区居民良好习惯。

社区优美的环境、完善的设施,良好的服务、社会化的生产生活,要求居民具有良好的行为习惯和公共道德、公共意识。为此,要加强监管,培养居民良好的行为习惯。首先,对社区的公共服务设施、基础设施制订相应的管理制度并分类管理;其次,划定范围,指派专人,明确责任,强化监管,同时要吸纳志愿者、附近居民参与,共同管理,培养居民的自我约束意识;最后,社区要于每个季度、重大节日开展环境卫生综合整治周活动,让单位、企业、居民、外来务工人员全员参与行动,个个身上有职责,献策出力,创造良好的生产生活环境和秩序,共创共享社区文明。

5.有的放矢开展主题活动,形成文明和谐社区氛围。

农村的发展应是物质文明与精神文明的协调发展。现在随着收入增加,农民对精神生活的需求越来越强烈。首先,以社区文化书屋、文化茶馆、民间艺术团体为载体,开展丰富多彩的文体活动,既丰富居民的业余生活,又寓教于乐,弘扬正气,唱响主旋律,改变落后的生活方式,促进农村文化大发展、大繁荣;其次,社区要定期开展文明家庭、道德模范等评选活动,扬善抑恶,使社区居民正确处理个人与家庭、他人和集体的关系,构建和谐的人际环境;最后,要结合普法教育、综合治理等活动,依法化解社会矛盾,充分发挥调委会、治保会的作用,对于社区内一般性纠纷,以说服教育、调解处理为主;对于黄赌毒及黑恶势力等,要与派出所、乡综治办密切配合,依法严惩;对于社区突发性、群体性事件,要有预警处理机制,力争把矛盾化解在萌芽状态,把问题解决在基层[5]

新型农村社区作为一种新生事物在很多地方蓬勃兴起。然而,我们不得不承认,有些农村条件尚不具备,如果强行上马,可能劳民伤财、适得其反。新型农村社区建设一定要本着自愿原则、惠民原则、可行原则,循序渐进,切忌盲目跟风,照搬照套。


参考文献:

[1]董玥玥,权丽,王龙龙.新型农村社区建设研究述评[J].福建省社会主义学院,20124.

[2]孟照阳.新型农村社区建设中必须注意解决的几个问题[N].许昌日报,2012-09-06.

[3]胡娟.新型农村社区管理的困境与对策[J].人民论坛,201312.

[4]李德虎.当前我国新型农村社区管理体制创新研究——以成都为例[J].新疆社会科学,20131.

[5]胡维维,吴晓燕.农村社会管理与新型农村社区管理体制建设[J].新疆财经,20111.