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【摘 要】多元参与治理已经成为当前社区治理学术研究和政策主张的主导性模式。但通过对其理论基础的简要分析,以及对现代社会理论中关于社会整合与系统整合区分的借用,发现该模式存在遗漏社区生活中的市场因素、忽视系统性治理的倾向。对某开发区居住区的社区治理设计案例的分析和阐释表明,借助系统性治理在治理主体和治理手段上的复合性,在治理过程上的多线索、多步骤等特征,社区治理中的市场因素和国家因素可以相互结合、相互强化,从而丰富多元参与治理的层次,提升治理效能。为达此效果,应处理好两种治理之间的关系:系统性治理相对社会性治理在理论上具有优先性;系统性治理设计中应有意识融入社会性因素,反之亦然。

【关键词】社区治理;多元参与治理;系统性治理;社会性治理


一、社区多元参与治理模式存在的理论性缺陷

人们常说,社区治理是城市社会治理的“细胞”。改革开放以前,城市基层是以单位制为主管理有单位身份人群、“街居制”为辅管理无单位身份人群的格局。改革开放后,“街居制”的分量相对单位制逐步提升,从1980年代承接单位制衰退后承接基本社会福利与保障职能的“社区服务”,到1990年代为适应企业转制、住房商品化和人口流动而面对社区常住人口提供服务的“社区建设”(民政部课题组,2015100-101),“社区”概念得到广泛认可,其内涵也逐步深化。但总的来说,此一阶段城市基层社会的管理,不管从理念上看还是从实践上看,仍属于行政性导向的街居制。以2000年中办、国办转发民政部《关于在全国推进社区建设的意见》(中办发[2000]23号)为标志,方才真正开始了街居制向作为地域性“社会生活共同体”的社区制转变。经过10年左右的建设和探索,普遍建立了以社区党组织、居委会和社区工作站为基本构架的社区组织体系,并形成了“政府主导、多方参与”的社区建设和治理的基本思路,特别是中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的目标后,“构建多元参与的社区治理格局”的提法更是深入人心。

然而,认真对待“多元参与”这个口号,把它作为一个理念,就不能不关注它的理论基础、存在的限制和面临的矛盾。从理论上看,多元参与治理、特别是社区层面的多元参与治理,有两方面的基础。(1)一方面是协商民主理论,该理论反思了选举民主理论的假定——人们根据个体偏好和私利、以策略性行动的方式参与政治生活,认为自由而平等的公民或其他主体,可以通过多元联合与公共协商,抛弃策略性行动,尊重并理解他人的偏好,进而借助公共理性来寻找和发现公共利益,实现各主体偏好的转换与聚合,完成公共决策(科恩,2007176-77;陈家刚,2005;瓦德拉兹,2004;卢瑾,2008)。如果说协商民主理论在西方思想传统中属于人文主义和理性主义脉络,那么多元参与治理另一方面理论基础即多中心治理理论则可以归入自然主义脉络中。多中心治理理论反对政府与市场、公有与私有的二分法,认为传统的“集体行动的困境”模型的条件假设并不符合实际,独立主体基于自身利益的公共合作,在一定条件下可以解决制度供给、承诺和监督等三难题,实现有效的公共治理。由于治理参与者利益关系原本就多元化的,且事前的完美机制设计无法实现,好的治理应该是不同利益团体或者中心的竞争和制衡过程中、自我演变出来的多元治理模式(奥斯特罗姆,2000277-286)。

多元参与治理以上两方面的理论基础分属不同的思想大传统,相互之间并非没有张力,借用哈贝马斯的术语来说,协商民主主要依靠人的“沟通理性”,而多中心治理则主要靠“工具理性”(哈贝马斯,2004273-303)。但我们这里关注的是它们共同的缺陷。不论是以沟通理性还是以工具理性来互动,协商民主理论和多中心治理理论都假定:(1)相互作用发生在相对独立、平等的参与主体之间;(2)相互作用是面对面的、“共域”的。这就产生了两个方面的问题:第一,多元主体之间在参与中有没有地位结构?也就是说,现实中的多元主体之间有没有一定的权力关系?是有一定权力关系的多元治理更有效率还是没有权力关系的多元主体更有效率?第二,只依靠多元主体之间面对面的相互作用,就能很好地解决社区中各种治理问题吗?社区中是否存在宏观社会中延伸下来的比较“硬”的、超出社区层面控制的力量,比如市场力量、法律法规、政府强制,社区治理需不需要调动和引导这些力量?

对于多元主体之间的参与地位结构问题,实务界和研究界都已经有所注意。比如深圳南山区开创,并被借鉴到全国很多地方的社区治理“一核多元”模式(李小甘,2014),即是以社区党组织为核心,在参与社区治理的多元主体之间建立“1⁺3⁺N”的“差序格局”,其中的“3”指居委会、社区工作站和社区服务中心,“N”则是指其他社会性的治理参与主体。这种参与结构界定虽然有简单生硬之嫌,但毕竟代表了对简单的多元参与模式的一种改进。再比如有的研究者对现有的社区治理实践进行了整理,认为社区“党-居一体化组织”是社区治理多元主体中居于“枢纽性”地位的主体,通过组织渗透或者设定联席会议议程两种路径来“梳理”各类治理主体之间的关系(胡小君,2016)。

社区多元治理模型面临的第二个理论性问题,即源自宏观社会的治理力量在社区中怎样存在,以及这类力量与多元主体之间的面对面相互作用在社区治理中的关系(吴晓林,2015)。目前学界已有的研究对这个问题主要还是在“国家-社会”框架下进行探讨,形成所谓“(官民)混合治理”的概念(何艳玲,2007;赵秀梅,2008;郎晓波,2016)。这样的分析框架注意到了社区中各治理因素背景的异质性及相应运作逻辑的不同,但从社区中实际问题治理的角度看,至少存在两方面的严重缺陷:一方面,在社区治理中往往实际处于基础性地位的市场力量很难在这个框架中找到合适的位置;另一方面,国家在这个框架里往往以一种所谓“基层政权建设”的面孔出现,体现为一种政治性的、“柔性控制”力量(郭伟和,2010),在社区实际治理问题的解决上并不十分有力,或者虽然能解决但成本很高、制度化程度较低。(2

鉴于已有的理论框架不适用,本文尝试采取一种新的、更有利于实际治理问题解决的框架,来分析社区多种要素和多元机制的“混合治理”,特别是来自宏观社会中的治理力量如何与社区内的治理力量如何结合,并进而指出优化治理设计应该遵循的原则。

二、从社会整合、系统整合到社会性治理与系统性治理

(一)社会整合、系统整合与社会性治理、系统性治理

从理论上考察社区中相对微观的,以面对面互动为代表特征的治理,与来自宏观社会的治理力量之间的关系,不能不借鉴当代社会理论所作的一对重要区分,即现代社会的整合分为“社会整合(social integration)”与“系统整合(system integration)”两个层面(吉登斯,201626132-137Habermas1987113-118;周志家,2006;莫塞利茨,1997)。社会理论家们认为,由以亿万计的、不断流动的个体和大量组织构成的庞大而复杂的现代社会,之所以能维持一定的统合性与秩序,实现大体有序的运转,乃是因为现代社会发展出复杂的整合(integration)机制。从理论上看,这些机制可以分为两个层面:基于共同价值规范或者共同在场的互惠、协商等人际性互动形成的整合,即社会整合,与基于非人际的,一般而言是市场的或法理(包括行政和大型组织)的、表现为功能性分化的整合。(3)从本研究的角度,哈贝马斯对两种整合机制内涵的阐述最为清晰适用,兹列表整理如表1



1哈贝马斯对社会整合与系统整合的界定与区分


社会整合与系统整合虽然是社会理论就整合问题所作的区分,但很明显对治理问题的分析也可以借用,因为整合问题所关注的社会的统合性与秩序性,同时也是治理的主要目标,两者主要的差别可能在于前者强调统合性与秩序性达致的自发性,后者则偏重通过有目的的治理设计和治理行为来达到统合性与秩序性。因此,在社会整合层面开展有目的的治理,可以称之为社会性治理,指的是通过人际互动,通过沟通、协调乃至博弈,以达成某些秩序的治理方式;而在系统整合层面开展有目的的治理,则可称之为系统性治理,指的是借助市场机制、政府权力等超出人际互动和行动者意识的客观性的调节力量而达成某些秩序的治理方式。(4

(二)社会整合与系统整合之间的关系

在对社会整合与系统整合作出区分之后,接下来要回答的是,这两种整合之间的关系如何?哈贝马斯的回答是,相互补充、缺一不可。他指出,如果将社会总体的整合(the integration of society)仅仅看成由社会整合(social integration)构成的,那么超出行动者直觉意识之外的那些社会再生产机制就被遗漏了。这其中最有代表性的就是市场机制,我们每天的购物行为都通过市场价格等机制,被商家和其他消费者的行为所影响和调节,但我们看不到他们,不能直观感受到他们的影响。反之,完全通过系统整合的视角来理解社会总体的整合也是有问题的,因为社会作为一个系统不同于生物有机体,它最终是由有自我意识的个体行动者构成的,整合的系统性基于行动者行为的结构化模式(structural patterns),这些模式必须首先通过行动者内部视角加以理解。而从行动者内部视角来看,其生活世界的符号再生产有其自身的逻辑,这对从外部看的系统再生产构成内在限制(inner limitations)。比如社会科学家们广泛注意到的一个事实,前现代社会中的工人往往并不因为提高计时或计件工资水平而更加努力工作,反而可能因为预期的收入水平更容易达到而减少工作。情况之所以如此,跟他们理解收入与生活、工作与闲暇的方式有关。这可以看作行动者生活世界的符号再生产限制外在系统再生产的例子。

在社会整合与系统整合相互关系问题上,吉登斯从其结构化理论出发所作的分析也是有启发的。他指出,虽然社会整合主要涉及行动者“共同在场”的微观互动,但“对于任何互动片段来说,哪怕是我们能够在时间和空间上清楚明白地将其置括,也无法据其本身而得出理解。互动的绝大多数方面都是在时间中积淀下来的……要想完成对日常接触的型塑乃至反复型塑,就必定得跨越更大的空间范围,超出面对面互动的无中介情境”(吉登斯,2016135)。按照吉登斯的结构化理论,社会整合层面的互动,不仅受到系统整合层面物质性的和结构性的限制,同时也得到其资源支撑,包括配置性资源和权威性资源(吉登斯,2016165-169241-247)。

以上从社会理论角度展开的较为专深的讨论,对理解社会性治理与系统性治理之间的关系也具有重要启发。首先,社会性治理不能离开系统性治理,后者不仅能够处理前者影响不到甚至感知不到、但对社会秩序和社会价值的实现又举足轻重的问题,而且在构成社会性治理展开的限制性边界的同时,也可以提供各种资源支撑。其次,系统性治理也离不开社会性治理,虽然系统性治理力量看似更强大,但其实施最终必须通过社会成员的行动和互动,因而必然受到社会性治理水平的制约,良好的社会性治理不仅能较好地实现系统性治理的目标,同时可以更好地调动和激发后者能够提供的各种资源。此外,系统性治理设计必须考虑对社会性治理的影响,不能单纯追求系统性目标而破坏了社会性治理,否则可能导致总体上得不偿失的局面。(6

(三)社区中的社会性治理与系统性治理

以上对整合问题和治理问题的探讨,适用于整个社会层面,具体到本文关注的社区治理,又有其自身的特点。社区空间范围小,相比于宏观社会更接近于“熟人社会”,“共同在场”和面对面互动的机会大大增加,对行动后果的感受和预见能力也相对较高,因而人们行动之间的关联更符合社会整合的特征。相应地,在社区层面,社会性治理也占有更显著的地位,这也是本文第一部分提到的多元参与治理模式忽视系统性治理的一个原因。但是,社会性治理在社区层面更显著,不意味着系统性治理在这里不重要。实际上,社区并不独立于宏观大社会,大社会中的系统整合机制和系统性治理力量不可能不深入社区之中。从社区治理的角度,我们主要关注那些显性的系统整合与治理机制,主要是政府的行政性权力和市场的力量。表2是社区中两种治理之间一个初步的区分,作为进一步讨论的基础。



2社区中的社会性治理与系统性治理


2对两种治理从治理主体、方式和对象三个方面进行了区分。从主体上看,社会性治理主要是社区内的主体,系统性治理则一般是来自宏观社会的主体,主要是政府机构。在治理方式上,社会性治理主要是“柔性”的“影响”,依赖于哈贝马斯所说的“沟通”和共识,在中国的文化和政治传统下,还应该包括上级和“典型”的带动和示范;而系统性治理则往往是“刚性”的,包括国家机构的强制,也包括市场价格机制等不以个人意志为转移的力量。从治理对象上看,社会性治理主要针对社区中的人和组织,系统性治理则主要针对在社区中发挥作用的市场主体。需要注意的是,这些在社区中的市场主体,比如物业企业,既是系统性治理的对象,也可能是社会性治理的主体,情况要视具体治理问题和治理方式而定。

以上的分析和讨论还相对抽象,本文接下来的部分,将结合案例来讨论社区治理中如何认识和处理社会性治理与系统性治理之间的关系。笔者曾作为课题组成员参与了某开发区(以下简称“S开发区”)“十三五”规划社会治理前期调查研究,并主持设计了该开发区“十三五”期间社区治理重点措施建议。

三、S开发区社区治理设计案例

S开发区位于某大型沿海城市外围,靠近海边的盐碱地上,是我国最早的国家级经济技术开发区之一,产业特征以劳动密集型的加工制造业为主。据相关统计,近几年平均10多万产业工人集中居住在位于工厂区的公寓中,而此巨量产业人口所需的生活与商业服务,由大多居住临近商圈的居民小区中生活性服务业从业人员来承担。在居民小区内,当前常住居民人数约为6.5万,流动人口保守估计也有2万人。开发区共有9个社区、112个居民小区,除少数几栋外,住房均为商品房。与商品房的房屋属性相关,开发区常住居民以工薪及以上阶层为主,具备一定的经济能力和文化素质。同时,对于流动性较强的服务业人群而言,相比老城区包括传统街区、单位宿舍区、已购公房、经济适用房、两限房等多样化住房来源和性质,开发区住房性质比较单一,房租水平总体较高。

还需要交代的是,在政府构架上,开发区管委会作为区政府的派出机构,拥有相对全面的行政执法部门,但由于产城融合还处在起步阶段,目前只设立了一个街道办事处;另外,由于居住区拥有一定数量的高素质人群,且部分驻区企业有相当的对外交往,开发区社会组织发育较好,特别是志愿者组织全国知名。

以上一些基本情况给S开发区社区治理带来一些突出问题,同时课题组也作了一些针对性的治理设计,以下分为3个案例来介绍和分析。(8

(一)案例一:调动市场力量发展社区便民服务

S开发区是从盐碱地上建起来的,没有老城区商业和生活设施的天然配套,而且早期建设定位是工业区,缺乏产城融合的顶层设计,因此商业和生活服务资源不足,分布不合理,价格畸高。此外,正规的商业和生活服务不足,造成无照经营泛滥。调研中有的居民表示:

在生活方面,购物感觉跟市内比,差得太远。大商场这几年盖了几个,但是农贸市场少,早市没有,在轻轨车站尽头有个临时的,太远了。买早点,基本上饭店都不供应,早点都是民工推着小车卖,不卫生。大部分都是自己买点面包。……开发区没有一个菜市场,不如某一个镇的菜市场,多少年了,三大街就那么一个小菜市场,农贸市场太缺乏了。(20141031日访谈记录)

要想改变居住区的生活配套,除了兴建大型菜市场之外,也需要强化社区商业便民服务。课题组提出了以下3个方面的措施:

1)综合运用规划、执法、产业配套等多种手段,引导发展小区底商。通过引进规模化专业公司,以农超对接的连锁菜店为主要业态,逐步发展符合居民需要的商业便民服务;同时从产业链入手,通过集约化的方式,做好合规业态产业上下游的配套。

2)支持和规范发展楼门商户。对于商业便民服务缺乏的高层住宅楼,由政府对同意开小商店的本楼门全体居民户进行轻微补贴,通过利益引导来降低开办阻力;通过签订文明经营公约、定期组织居民评议,加强随机监管抽查来保证邻里和谐和商品质量。

3)将流动摊贩纳入规范化管理和服务。充分利用信息技术与社会信用体系建设的发展方向,逐步将流动商贩纳入工商、卫生等部门的监管,并以积分制的方式使他们能够有序享受本地公共服务。

商业便民服务发展中面临的主要矛盾是经营主体小而散,不方便监管,同时监管要求较为严格。因此,为实施好以上3个方面措施,应该在管委会层面,建立城管、工商、质检、卫生防病、公安、消防、劳保等部门共同参加的服务业监管联席会制度,突破部门执法和运动式联合执法的传统两难工作思路,把执法活动作为治理的工具,形成促进各服务业态规范有序发展的综合导向。

这样所形成的治理关系网络,见图1



1发展商业便民服务治理关系网络图


可以看到,在上述网络图中,市场力量虽然进入了社区治理的格局,但并不是像有些探讨社区多元治理的文献(如陈家喜,2015)所主张的,以参加协商的方式进入的。从经济学和公共管理学的角度看,市场活动往往有外部性,而在社区这种狭小的空间中,其外部性的影响往往十分显著,因此应该从社区公共空间和公共利益的角度进行引导和规范。那么,如何引导规范是更有效的呢?如前所述,从现代社会理论角度看,市场力量是一种系统性力量,因而制约和规范它的也应该首先是系统性力量,也就是法律、法规和政府的强制力,包括规划、利益引导和监管职能的实施。同时,在社区治理中,系统性治理力量也不是简单机械地从宏观社会延伸入社区。由于社区的空间规模小,市场主体的类型和数量也有限,来自宏观社会的系统性治理力量完全可以先进行有针对性的优化重组。本案例中政策建议的创新之处,就在于通过建立服务业监管联席会来整合政府内的引导和监管力量,从而使政府拥有主动塑造社区中各方面市场条件的能力,从而引导市场力量按照社会需要进行布局,以符合公共利益的方式进行经营。

(二)案例二:规范物业服务

社区治理中的另一大问题是物业纠纷。一方面,物业公司的经营管理不规范,例如,未按照合同约定按时进行卫生清洁、私自缩减合同约定的保安人数、未及时修理损坏的公共设施、对群租扰民等难点问题未能有效缓解,等等;另一方面,不少居民按时缴纳物业费的市场交易意识也不强,尤其是老旧小区,多年来形成了以较低价格购买物业服务的习惯,难以接受随物业管理成本增高而逐步增加的物业费,导致物业费收缴慢、收缴率低,如2014年部分小区物业费收缴率仅为50%。此外,随着居民小区出租房屋日益普遍,业主不在本地居住,也给收缴物业费带来一定困难。物业公司经营不善、居民拒缴物业费使得物业公司进一步不作为,部分小区出现业主搬出、环境脏乱差等恶性循环。访谈中有的业主委谈到:

大伙儿不交物业费,物业公司不跟咱交流。一次两次电话去人,都不交流。我们上次堵他,(让就)在这里交流,说三说四,走了。我们下个正式的行文,要求交流,不搭理你这个茬儿。绿化本来是他们的职责,我们居民的热情很高,我们自己花钱把草坪恢复了,把冬青载上了,管子也建好了,说你们就负责后期管理了,他们不管。定的合同是两年,现在是一年。现在可以解约,得是咱们提出来,(这样他们就)不用交违约金。(但)一提起来,这个事情可能造成矛盾……我们那个老白,戴着墨镜口罩喷药浇水,那是银行的处长啊。重新招?现在所有的物业基本都是这个情况。等于卡在他手里了。(20141031日上午访谈记录)

为了缓解矛盾,课题组建议确定的思路是:加强监管和服务,为物业公司树立做好做优的导向,并帮助解决其经营中的突出困难,使其不仅服务好业主,也成为改进社区治理的重要力量。具体措施包括以下4个方面:

1)规范公开,推动信用建设。管委会物业主管部门在住宅小区醒目位置主动公示合同约定的物业服务内容和收费标准,以公开促进业主监督;建立入区物业企业及项目经理的经营信用档案,将相关检查、评议、查实的投诉和纠纷处理情况及时录入,并供公开查询。

2)推动成立开发区物业管理协会。主要以政府购买协会服务的方式使协会维持运转,购买服务的内容包括,根据不同类型住宅小区实际情况和人力资源成本构成等,定期发布物业服务内容、服务标准和服务价格等信息,供业委会与物业服务企业协商价格时参考。

3)建立监管平台,加大监管深度。物业服务的部分内容比较专业,而且入区的物业企业多,实际运行的超过100个项目部,政府部门有限人力难以全面监管。因此,探索搭建一个物业管理联合治理平台,解决监管的信息不对称和人员精力不足问题:一是建立物业主管部门、街道、S社会服务中心、社区居委会代表、物业管理协会、业委会联合组织等共同参与的物业服务联合治理会议;二是聘请专业第三方对全街道物业项目进行全面检查或者抽查,形成报告;三是由联合治理会议在第三方报告基础上对物业项目进行评议,评议结果公开。

4)形成科学的奖惩机制。对联合治理会议评议结果好的物业企业进行奖励,并通过在小区和社区公示拒缴物业费业主的形式帮助其收缴物业费;对于存在明显问题的企业,会议可以决定公开披露报告的相关内容,并记入企业和物业经理的信用档案。

上列4条耦合在一起,实际构成了一个多元、多节点的治理关系网络。相关治理关系网络,见图2



2规范物业服务治理网络图


当前的社区治理研究文献谈到物业企业,一般要么是探讨如何将其引入平等协商的“共治”格局,要么是如何发挥业委会的作用对其监督制约。但物业企业首先是一种比较有力的市场力量,而且当前运作普遍不规范,因此,首先应该考虑的如何规范这种力量的运作,使其正常发挥其物业管理的职能,在此基础上才能谈得上通过平等协商或者社区党组织的引导将其引入社区共治格局。如何规范呢?业委会作为权益对应的市场主体当然应该发挥作用,但既然二者都是市场主体,那么其相互作用应该以相关市场制度为框架展开,而不是简单的直接对抗或者社会性协商。图2所示的治理关系网络,恰恰是试图在社区或街道范围的有限社会空间中,创立一个良性市场制度。

相比于案例一所建立的治理关系网络,图2所示的治理关系更复杂。它不仅整合政府内的相关机构建立有效的监管引导机制,而且同时引入了社区的、社会的和市场的力量来参与组成监管引导平台;不仅如此,政府还通过购买服务创立和维持物业服务的行业组织来参与监管引导。治理方式包括政府提供的市场基础制度(信用制度),行业自治组织的治理(制定服务标准、价格),社区性的多元联合治理(物业服务联合治理会议的沟通与评价)、社会中组织的评估等。

从我们对社会性治理力量和系统性治理力量的区分看,图2中组成物业服务联合治理会议的大部分主体,像业委会联合组织、社会服务中心和居委会代表,都属于社会性治理力量的主体,物业管理协会则介于社会性治理力量与系统性治理力量之间,但是,整个治理框架则是一个市场制度的框架,属于系统性治理的范畴,相关社会性主体的参与,从根本上说只是为了减少市场中的信息不对称,更好地发挥市场竞争、择优的机制。

(三)案例三:解决群租问题,促进外来人口融合

开发区巨量的产业工人人群的生活需要吸引了大量的服务业,而开发区为产业工人修建了大量公寓,却并未为服务业人群的居住提供正规的安排,这导致居住区房屋出租市场繁荣、群租现象十分严重,成为社区治理中最突出的问题。有的居民和业主委谈到:

(各种问题的)根源还是群租问题……群租户和常住人员的矛盾非常激烈,造成了很多困扰。扰民、过道小便、小区大小便、到处扔大便……十几个人一个厕所,来不及,有的人跑到楼道、院内(就开始方便)……地下室本来不允许住人的,他来住,没有下水,给居民造成很大困难……开发区的蟑螂特别多,(因为群租的饭店职员把)早餐车、垃圾车弄到小区里面。娱乐场所的人和小商小贩的人数相比较,人数上还是大的娱乐场所的人多。几个小区分着住,保安、小姐什么的,一到晚上互相挑逗闹腾,居民能安心吗?……我们家孩子考不上好学校跟他们的影响有很大关系。(1030日下午)

通过调研发现,群租问题的直接原因,是租房行为严重失序:大量业主将房屋通过房屋中介出租给“二房东”、“三房东”,后者违规进行群租经营。由于现行法规和执法手段不健全,群租行为在执法监管上难度很大。课题组提出的基本治理思路是,租房领域中的市场力量不应该完全不受制约和引导,应从房屋出租前端的市场结构入手进行引导布局;同时,治理目标不应局限于解决居住秩序问题,而应该上升到保障开发区发展的人力资源、促进社区和谐和共享发展的高度,推动外来劳动人口的本地融合。具体而言,有以下3方面的措施。

1)改变“小”、“散”模式,通过集中经营实现规范化,并受托承担一定公共职能。探索引入专业的房屋租赁公司,对社区内的投资性房源进行长期租赁,按照合理的居住密度出租给服务业人群。(9)管委会相关部门和街道办依托外引的房屋租赁管理企业,以政策补贴、政府购买服务等方式委托企业承担入住人群管理服务等公共性工作。

2)开展政、社、企合作,实现服务业人群人性化住宿。第一步,服务业监管联席会对各类服务业企业进行全面的联合监管,并依托监管权能推动成立服务业各主要行业的行业协会;第二步,通过监管联席会、行业协会与房屋租赁管理企业的协作,帮助引导用工多的企业以较为人性化的条件和合理成本解决员工住宿问题。

3)以服务业各行业协会为枢纽促进多方合作,推动社区融入。以政府购买服务的方式,由各服务行业协会一方面联系、协调各企业合理安排工时、鼓励员工业余时间参与社区和街道中的文娱、公益活动(需求面协调);另一方面加强与志愿者协会、各类社区社会组织对接协作,通过志愿服务、政府购买服务或者公益创投项目的支持引导,以服务业人群权益保障、生活服务、社区融入、职业技能提升等为重点,开发有针对性的活动类型和项目,促进服务业人群的能力提升和社区融入(供给面协调)。通过这种购买服务,也反过来在资金支持和作用发挥上保障行业协会的健康发展。

上述三方面的措施组合在一起,共涉及7类治理主体、3个层次的治理、9条可分辨的治理链和4个节点,构成了一个多元、多节点的治理关系网络。相关治理关系网络见图3

在图3所示的治理关系网络中,治理对象和目标是服务业人群的居住和融入问题,而针对这个人群的服务(治理)方式是多元的:有房屋租赁企业的租赁关系,雇主企业的雇佣关系、企业行业组织的协调管理、社区社会组织的动员服务等。同时也形成了多环节的治理链,如服务业行业协会就是一个中间环节,从上游看,其成立与运转,要依赖服务业监管联席会由监管执法而对企业产生的威信,也要靠政府的购买服务获得经费与作用发挥渠道;从下游看,其作用发挥,主要还是通过对企业和社会组织进行社区活动供需两面的协调。



3解决群租问题、促进外来人口融合治理网络图


相比图1和图2所示的治理关系网络,图3所示的网络的结构与功能更加复杂。图1、图2所示的网络主要是对既存市场力量的系统性治理,图3所示则在3个方面有所超越:首先,不是治理既存的市场力量,而是通过引入和创造新的市场主体(专业房屋租赁管理企业),来改善相关领域的市场秩序;其次,不仅让引入的市场主体发挥提供居住服务的职能,而且通过政、企、社合作,把市场主体提供服务与政府需要的流动人口管理、雇主企业需要的员工居住管理结合起来;再次,不仅通过规范市场秩序解决现有的居住品质和居住秩序问题,而且运用更丰富的社会性治理手段,通过加强行业组织的作用、引入社会组织,进一步提供居住以外的服务和组织,实现居住流动人群的社区融入,实现更高层次的社会性治理目标。

在图3所示的治理网络中,左边一列主要是政府所规范和激发的市场力量,右边一列是社区性社会力量,中间是介于市场力量与纯社会力量之间的行业性社会力量,3列结合,形成纵向步步推进、横向交叉合作的治理网络。如果说案例一和案例二展示了如何通过系统治理对市场主体的引导和规范,为社区治理奠定基础,那么案例三的治理设计,则是如何在系统性治理的基础上衍生和叠加社会性治理,实现更充分、更丰富的社区治理。

以上3个案例,分别讨论了市场化的社区便民服务提供、物业服务的规范和群租问题的化解等问题,虽然包含了大型经济开发区居住区所带有的特殊性,但实际上也都是广大城市社区中广泛存在的、有时还十分尖锐的治理问题。其共同特征都属于市场力量调节的范围,同时由于社区中市场力量的外部性非常明显,因此对政府监管、引导作用的要求比较高。因此,我们在3个案例中提出的治理方式无一例外都是以系统性治理为基础,同时结合社区层面治理的特点和优势,以不同程度、不同方式配入社会性治理因素。那么,在社区治理设计和实践中如何处理两种治理方式之间的关系?下文进行讨论。

四、讨论与结论

当前比较流行的社区多元参与治理模式,相对以往单纯政府导向的社区管理当然是很大的进步,但从根本上看,目前所理解的多元参与,实际上属于社会性治理范畴,难以有效处理对社区秩序有深层次影响的系统性治理问题,况且,一旦实践显示这类社会性治理方式的效果受限,其本身的维持也不能不受影响。(10)上文介绍和分析了S开发区居住区的社区治理中面临的三方面突出问题及课题组提出的相关治理措施,不仅这些问题本身在社区治理中具有一定的现实普遍意义,而且从理论上看,这些案例也为我们展示如何运用系统性力量来解决社区治理问题提供了典型的机会。以下结合3个案例的情况,对社区治理中如何处理系统性力量与社会性力量之间的关系展开讨论。

(一)讨论

1.系统性治理在社区治理中的必要性

从实践看,三个案例中出现的治理问题都是课题组调研区域面临的实际问题,解决方案也都是针对这些问题而提出的措施,它们属于社区治理的不同方面,相互之间是并列关系;但从理论视角看,从案例一到案例三,又是层层递进的关系。案例一中的治理问题比较简单,就是单纯的社区商业便民服务不足问题,其解决必然是引入市场力量,而市场力量的引入也必然要求更有效的政府监管。市场力量及相应的政府监管都属于典型的系统性治理方式,因此,案例一是一个比较纯粹的、显而易见的运用系统性力量解决社区治理问题的案例。其纯粹和简单(11)也恰恰最无可回避地彰显了多元参与协商、多元参与自组织等流行的社会性治理方式的无力,为我们跳出观念窠臼提供了最明确的支点。

2.系统性治理的优先性

案例二中的治理问题针对的是物业服务企业,情况就要复杂一些。从社区治理整体的高度,物业企业一方面作为市场主体,需要通过系统性力量的监管和引导来规范和提高物业服务质量;另一方面作为社区多元治理主体中的重要一元,应该参与多元主体之间“面对面”的互动协作,也即作为社会性力量参与治理。其实,在S开发区既有的社区治理经验中,物业企业作为社会性力量参与治理已经有成型的渠道,此即社区党组织主导下的所谓“五方联动”,即社区党组织定期召集居委会、社工站、业委会、物业企业等社区治理中重要的五个主体,进行议事协商。但是,我们认为,物业企业在社区中首先是作为提供服务的市场主体存在,提供规范、有品质的物业服务是它参与社区的社会性治理的基础和前提。

从社会理论角度来分析,图2中以“物业服务联合治理会议”为枢纽平台对物业企业开展的治理,其根本作用在于通过创造性地运用来自宏观社会中的市场竞争和法规监管力量,使物业企业服务行为的结果,严格地符合企业与业主方所签订的合约,达到了上表1中哈贝马斯所说的“行动后果在功能上的相互啮合”的系统整合效果,而不管物业企业在服务过程中的实际意愿如何,后者属于社会整合层面。正如哈贝马斯所指出的,这种系统整合的好处在于能够“稳定(stabilize)行为之间非意愿的关联”(Habermas1987117)。显然,这样的治理,要比事事多方协商的效率高得多。

因此,虽然物业企业在社区治理中有两重角色——系统性治理的对象与社会性治理的主体,但这两重角色并不是并列的,而是有先后、本末的关系,应该先通过好的系统性治理设计促使其扮演好第一重角色。这样一个原则,对社区中其他具有这样双重身份的组织或主体也应该是适用的。

3.系统性治理设计中融入社会性因素

还是以案例二为例。在注意到系统性治理优先性的同时,反过来也要看到,为规范物业企业的服务而进行的系统性治理设计,也不应该简单使用法律法规、政府行政部门的职权等来自宏观社会的系统性治理力量。社区里空间和规模有限,不同主体之间“共同在场”的观察和互动很多,如果能充分利用这种社会性互动带来的信息优势,将能显著提高系统性治理的质量。因此,我们在案例二的治理设计中通过“物业服务联合治理会议”环节引入了不少社区治理中的社会性主体,减少系统性治理运行中的信息不对称,提高其针对性和有效性。不过,社会性主体参与系统性治理,也可能存在专业性不足、客观性偏差的问题,考虑这一点,我们又在“联合治理会议”中引入了来自市场的专业第三方评估来补充专业性和客观性。

“联合治理会议”的意义不仅在于减少信息不对称。从社会理论角度看,虽然如上一小节所分析的,“联合治理会议”发挥作用的权威资源来自系统性治理力量,但它本身却是一个社会性的、创造各相关主体“共同在场”机会的平台。通过在这个平台上的互动,系统性治理的原则和要求才转化为相关主体的有意识行动或行为的“结构化模式”,并真正得到落实。

因此,在社区中的系统性治理设计,应充分利用微观层次治理的特点和潜在优势,注意引入社区中的社会性治理主体和治理方式,使系统性因素与社会性因素有机、辩证地组合互补,以提高系统治理的质量。这应该也是一个具有普遍性的原则。

4.结合不同性质的系统性力量

案例三涉及的问题比前两个案例更复杂,我们也分成两个小部分来讨论。

案例二展示了系统性治理中可融入社会性因素,同样,我们应该考虑,系统性治理也应该注重不同性质的系统性治理方式之间相互结合。案例三提供了这方面的例子。在社区居住的流动人口的管理,是当前社区治理中普遍感受到的难题。很多地方依赖“网格化”管理,S开发区则在网格化管理的基础上引入更多的信息化因素,建立了所谓“两实”信息系统,即“实有房屋”、“实有人口”信息的动态更新和可视化展示系统。但不管是“网格化”管理还是“两实”系统,都需要专门的人力去采集信息,成本非常高,而且存在明显的信息采集不准确不及时问题。从本文的角度看,这种低效率的治理,原因就在于忽视了不同性质的治理力量之间的相互关系。政府对流动人口居住情况的监管属于系统性治理,而流动人口通过市场租赁房屋进行居住的活动,也属于系统性治理的对象范围,能不能把两者有机结合起来,通过提供租房服务的同时就完成了流动人口居住情况的监管?在案例三中,通过政府出面引入集中经营的房屋租赁企业,不仅改善市场秩序、提高租房服务质量,而且通过政企合作,也能准确高效地实现政府需要的对流动居住人口的监管。我们之前讨论社区治理中系统性力量与社会性力量之间的关系,这里发现,系统性治理力量内部,市场力量也不仅仅是治理的对象,也可能与政府力量之间进行结合与转化,实现更高效率的治理。

5.在社会性治理中利用系统性力量

在前面的分析阐释中,我们强调的是系统性治理在社区治理中的优先性,以及如何通过结合社会性因素、组合好不同的系统性治理力量,来做好系统性治理设计。但社区中并非只有系统性治理任务,也需要开展社会性治理。案例三的设计在社会性治理与系统性治理如何结合上也提供了启发。

在经济发展的人口红利迅速缩减的背景下,为了竞争劳动力资源,外来就业人口的本地融入问题,越来越得到各地政府的重视。而在社区层面的外来就业人口的融入,在很大程度上是一个社会性治理问题。一般的做法,就是动用各种社会性力量,包括居委会、社工、志愿者组织、社会组织来提供服务、组织参加活动等等,但这种做法起到的作用往往是零碎的、表面性的。造成这种情况,一方面的原因在于,在普遍高房租的背景下,他们的居住问题在系统性治理层面并没有解决到位,居住条件和秩序一般较差,对社区的归属感、对社区相关社会性治理主体的信任感因而难以建立,这也是我们强调系统性治理应该优先的原因。另一方面,因为外来就业人口流动到此的主要目的是工作,其活动受到雇主的影响最大,对其社区参与的动员与组织,如果不能与雇主方的意志和安排产生一定关联,则必然是零碎的。(16)但雇主企业一般以营利为目的,属于社区之外的系统性力量,社区中的社会性力量很难施加影响。

在案例三的相关设计中,我们的着眼点就是运用政府的系统性力量,来推动社区外这些市场力量的转化。具体而言,就是通过政府的服务业监管联席会的监管权能和权威,推动成立服务业各行业的行业组织,后者既具有系统治理主体性质(如协助政府进行行业管理),也有社会治理主体性质(如组织和代表企业承担社会责任);再通过政府购买服务来发展和强化这些行业组织的社会性职能,如案例中所述,让它们一头协调督促企业、另一头联系社区和社会组织,对外来劳动力人群的社区参与进行供需两面的协调。雇主企业虽然是社区外的系统性力量,但在这个过程中也成为社区社会性治理的参与主体。

6.系统性治理特征再审视

2在理论推演的基础上对社区中的系统性治理分维度作了初步说明,上文的讨论又在与社会性治理的关系辨析中进一步刻画了系统性治理的特征。由于本文的主题是重新认识系统性治理在社区多元治理中的地位,为了使读者更加明确,我们结合案例对系统性治理的特征进行概括。

1)政府机构主导下形成的复合型治理主体结构。表2认为系统性治理的主体是政府机构或其在社区中的代理机构,但在3个案例中,并没有看到国家机构直接治理的例子:图1所示的治理关系网络中,核心环节“服务业监管联席会”是由不同的政府执法部门组合起来的;图2中的核心环节“物业服务联合治理会议”则是政府部门、社区治理主体和行业组织组合起来的;图3中的核心环节是房屋租赁公司和各服务业的行业组织,二者甚至都不是政府机构。为什么会是这样?原因在于,政府机构的强制力虽然很“硬”,但一般而言都是专门性、功能性的,而社区层面的治理问题往往是综合性、关联性的,其系统性治理需要利用政府机构的权威和资源,但又不能是其简单延伸和代理,而是需要通过政府机构的组合运用(“服务业监管联席会”)、引领参与(“物业服务联合治理会议”)及其对市场主体和行业组织的委托和激发(房屋租赁公司、服务业行业组织),形成复合型的治理主体来展开治理。

2)以市场机制为基础、以政府管制权能来优化的复合型治理手段。表2认为系统性治理的手段主要是政府的管制权力和市场的价格机制,但在3个案例中,治理手段中既没有单纯的政府管制,也没有单纯的市场机制。社区中系统性治理的对象一般就是市场主体或与市场相关的主体,因此市场机制发挥作用是普遍的。案例一不必说,案例二中的物业企业虽然是处在物业服务联合治理会议的看似面对面的监管之下,但它们之所以进入这个监管范围,前提是经过了各小区业委会通过市场方式进行的选聘;案例三中的房屋租赁公司也是政府通过市场选聘来的。不过,社区中的系统性治理,一方面利用市场机制,另一方面又不依赖“自发”、“自然”的市场机制,而是充分利用政府管制权能和社会性力量对市场环境、市场结构以及市场机制的发挥进行改造和优化。比如案例一和案例二中对流动摊贩和物业企业建立有效的信息披露和信用机制,属于市场环境的优化,案例三中政府出面引入少量的房屋租赁企业改变租房市场小、散格局则属于对市场结构的改造,而案例二中通过物业服务联合治理会议化解物业企业与业主组织之间的信息不对称,则属与市场机制作用发挥方面的优化。

3)多线索、分步骤的网络型治理过程。由于治理主体和治理手段的复合性,社区中系统性治理的过程也不能是简单直接的,而往往是多线索、分步骤的网络型过程。图1到图3对这种网络型过程进行了具体展示。以图2所示的治理过程为例,多线索是因为对于某一个治理问题(物业企业经营不规范),可能同时需要从市场环境(信用制度建设)、市场机制作用更好发挥(专业、高效的评估评议)等多角度开展治理,分步骤则是因为具有复合性的治理主体往往不是现实存在的,首先需要把这些主体创造出来,而且创造这些主体本身可能还需要分步骤(先创造出有实际意义的物业管理协会,再结合其他主体创造出物业服务联合治理会议)。如图3所示,如果系统性治理结合了社会性治理的目标,则治理过程的线索和步骤将更复杂。

(二)简要结论

综合本文的介绍、分析和讨论,可以得到以下初步结论。对于社区中多元主体、多种机制的治理格局的把握,“社会性治理-系统性治理”的分析框架在理论深度、要素涵盖广度、分析清晰度等方面都要优于在相关研究中曾居于主导地位的“国家-社会”框架,其实践指导意义也更明确。从这个新框架看,现有的多元主体共同参与治理的模式,虽然相对以往体现了较大进步,但也存在遗漏社区生活中的市场因素、忽视系统性治理的倾向。重视市场因素并非要取消或者弱化国家的作用,相反,在新框架中,两者同属于系统性治理,可以在社区价值目标引导下实现相互强化。治理主体和治理手段复合性,治理过程多线索、多步骤是社区中系统性治理的特点,处理好社会性治理与系统性治理两方面的关系,将有效深化社区多元参与治理模式,丰富其治理层次,提高其治理效能,同时也为多元主体之间开展社会性治理提供更有效的互动场景和协作平台。概略而言,应该注重以下几点:一是认识到系统性治理相对社会性治理的优先性;二是结合社区治理的特点和潜在优势,在系统治理设计中应有意识融入社会性因素;三是在系统治理设计中也要利用好不同的系统治理力量之间的相互作用;四是在社会性治理中,一方面要用好系统性治理打下的基础、提供的条件,另一方面,应探索运用系统性力量来催生和调动新的社会性力量在社区治理中发挥作用。


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[18]Habermas,Jurgen1987Life world and Systema Critique of Functionalist Reasonthe Theory of Communicative actionVolume2),BostonBeacon Press.


注释:

1)有论者可能会认为二战后西方兴起的社区多元主义甚至政治多元主义可以作为当今中国社区多元参与模式的理论渊源,我们认为这是一种误解。西方多元主义虽然强调非程序性的多方博弈,但都有选举和投票等程序性民主作为背景和支撑,跟当前中国城市社区中的情况有实质性差异。

2)学者们对这个分析框架的使用实际上还是在多元参与治理范式推广之前,因而该框架下的研究与后者共享主要缺点。

3)吉登斯、哈贝马斯等理论家虽然都作了这种区分,且相关思想是在相互交流中形成与发展的,但每个人使用的术语都不一样,理论立场也有微妙差别,这里的简要叙述是基于对他们理论立场的某种综合。对洛克伍德、哈贝马斯、吉登斯等几位较细致的相关比较,见莫塞利茨(1997)。

4)称为社会性治理、系统性治理,而不直接与社会整合、系统整合对应成社会治理和系统治理,是因为后两个短语在现有的政策性语言中已被占用。

5)见Habermas1987150-151)。两个阐释性举例是本文作者所加。

6)比如在全国城市社区中广泛推行的所谓“网格化”管理模式,非常容易因为过于强调系统性治理任务而损害社会性治理发展的空间。

7)这里只涉及到哈贝马斯所说的“以权力为媒介”的系统性治理;至于“以金钱(市场)为媒介”的系统性治理,由于是所谓“看不见的手”,因而一般而言是无主体的。

8)这些案例来自于课题报告的一部分“市场力量引导和监管不足”,该部分指出的全部问题和提出的治理建议都整合进案例中,并没有因为刻意迎合论文主题而进行筛选,在这个层面上的代表性是充分的。

9)该课题结项约半年后,国务院专门出台培育房屋租赁市场的文件(国办发[2016]39号),其中第一条具体措施就是“发展住房租赁企业”:“充分发挥市场作用,调动企业积极性,通过租赁、购买等方式多渠道筹集房源,提高住房租赁企业规模化、集约化、专业化水平,形成大、中、小住房租赁企业协同发展的格局”。

10)当前多元参与治理虽然得到广泛宣传和提倡,但实际开展的深度和广度有限,与其治理效果受到的限制不无关系。

11)当然,相关措施在局部也有社会性治理的因素,比如在管理楼门商户时通过签订文明经营公约、组织居民评议等方式来协助政府监管。但相对于另外两个案例,社会性治理因素的成分和重要性都比较低。

12)物业企业的意愿自由已经体现在签订合约的行为之中了。

13)在这里,主要包括物业服务相关的契约原则、法规要求和行业标准等。

14)同时还可以看到,这种“共同在场”的机会,提供了加强协作和交流和平台,方便这些主体之间形成牢固的社会整合关系,从而在其他方面展开社会性协作。

15)即排除了政府在户籍、教育等方面的政策与市场提供的就业和发展机会这些系统性因素之外。

16)我们在调研中发现了一个特别有启发的细节:不少服务业企业年轻员工业余时间不愿意参加社区组织的文体和公益活动,原因是跟本企业外的同龄人不熟,怕被骗或产生其他纠纷,而本企业的工友一般都要轮班上岗,难以凑在同一时段出去参与活动。这个例子生动地体现了工时安排对社区参与的影响。