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【摘 要】中国在社会转型时期的发展趋势是实现社会领域与政治、经济领域的分离,逐渐形成一个独立完整的自主治理域态。现阶段,推行治理能力与治理体系现代化是进一步深化行政体制改革政府职能转变的同脉逻辑。政府需要在行政职能转变的过程中廓清政府、市场与社会的边界和职责。如何实现社会基层治理体系建设相对自治,提高城市社区自主治理能力,是现阶段社会建设的先行任务。文章基于对城市基层社区自主治理一般模式的分析阐释,通过对B市某花园社区业主委员会自主治理实现过程的研究,探寻中国城市社区自主治理的现状和路径研究,唤醒城市基层自主治理的内生动力,实现城市政府—社会治理的“善治”。

【关键词】行政体制改革;多中心治理;城市社区;自主治理模式


自改革开放以来,中国经历了经济体制转轨、政治体制改革以及社会大规模转型的强势推进,中国的社会结构经历了从国家社会市场高度同质化到社会与市场逐渐从国家中剥离的转换。作为国家治理体系的重要组成部分,社会自主治理作为多元行动主体参与社会治理体系,对于推动国家治理现代化具有关键作用。在这一背景下,社区作为城市基层组织的微观承载单位,其功能及影响得到前所未有的放大。随着近年来中国社会结构的改变、阶层流动的实现以及社会组织形式的深刻变革,社区内业主的身份从传统的“单位人”转变为“社会人”,“社会人”在社区中或主动或被动地参与社区管理等相关事务,成为典型的“社区人”。社区自主治理的内在逻辑是在不排斥政府介入的前提下,依托政府权力提供相关保障的创新管理方式。然而需要厘清的是社区自主治理组织发挥成效的基础在于满足社区需求,而不是解决政府问题,这样在一定程度上完善了社区管理与行政管理职权的分离。

一、中国城市社区自主治理理论逻辑

1887年德国社会学家滕尼斯(F.Tonnies)提出“社区”(Community)概念以来,关于“社区”一词的意涵在实践中已经延展出更多含义。根据官方文件表述,“社区”一词的含义为:“社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”[1]P2)研究社区自主治理必须放在中国语境中理解具体实践。社区自治顾名思义就是社区组织和个人依照国家宪法和法律,对社区事务进行管理、服务、协调,主要依靠社区内部自身的力量,使社区利益关系得以调整、改进及提高。[2]P13

与西方国家政府治理改革及职能转变的传统路径相反,中国政府职能改革经历一套全新的路径。改革开放之前,新中国成立后建立了以计划经济为基础的权力高度集中的行政体制,在这一阶段,政府的三大主要职能:经济、政治、社会职能空前集中,政府采用了极强的管理手段。改革开放后,经济体制改革的演进带来中国政治和社会结构的大变革,主要有两次重大转折。1992年,中共十四大将建立社会主义市场经济体制作为经济改革的目标,逐渐放宽对经济的掌控。基于这一经济转型的需要,中国在政府行政体制方面也开启了侧重于“精兵简政”“权力下放”的配套改革,在1998年的政府机构改革中,国务院部门由原来的60多个缩减为29个;1994年的分税制改革进一步扩大了地方管理经济社会的自主权。[3]P61-70)这两次变革带来了行政和财政的分权制度安排,铺垫了经济转型的发展轨道。但是在世纪之交时,社会领域中出现了一系列新问题倒逼中国政府做出第二次重大转变。亦即卡尔·波兰尼(KarlPolanyi)提出的社会与市场的反向“双重运动”[4],反向“双重运动”的特征集中表现为政府干预手段重回市场和社会领域,这是在市场力量不断扩张造成社会问题之后要求过度退出的政府相关职能回归,以遏制市场反效应的一种模式。为回应社会需求,中国政府回归后进行大规模的职能重构,先后经历过7次大的行政机构改革。以2003年为分界点,2003年之前的改革目标单一,仅从结构改革入手,难以形成综合态势,导致改革成果难以维系,反弹不断;2003年之后的改革,政府的改革逻辑开始转向科学配置政府职能,由单纯的结构调整转向建立和完善整体的运行体制。因而,无论从单位制消解带来的国家对社会的整体管理强度下降,还是社会组织孵化发育填补了“个人-国家”中间的真空断层,政府的行政制度改革重点位移至社会层面,从“划桨手”转变为“掌舵者”。从总体来看,中国行政体制改革的过程是一个由表及里、由浅入深的、单一到综合相互衔接的渐进修正过程(见表1)。



1中国政府行政制度改革发展演进


(一)城市社区自主治理组织

城市社区自主治理作为一种社区的制度安排和功能体现,必然需要一定的组织机构作为载体来实现。中国政府在自然形成的社居群落的基础之上设置了法定的社区组织管理机构。社区自治组织是按照国家法律和政策规定成立的居民自我管理的组织体系,具体包括社区居民委员会、业主委员会和协商议事委员会。

1.居民委员会

根据《城市居民委员会组织法》第二条规定,居委会性质是“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织”。目前居委会在我国城市基层自主治理中的定位是“组织者”“协调者”,既要组织好其社区内部的居民和单位发挥自治作用,同时也要协调好与政府、企事业单位等组织之间的联系,从而形成合力共同做好城市基层自主治理的工作。

2.业主委员会

业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主实施自治管理的组织。业主委员会从性质上来说是业主自发组织形成的自治组织。业主委员会的宗旨为代表全体业主的合法权益,成为业主与物业管理公司之间协调对话的中间组织。业主委员会不仅是业主参与民主管理的组织形式,也是实现民主管理的组织形式。通过业主委员会而实现业主自治是人民群众自我教育、自我服务、自我管理的实践形式和活动平台,是人民群众参与社区管理和建设的有效途径,是社会民主管理的基础。只有将业主委员会的实际功能与居民委员会的政策执行功能结合起来,才能更好地从基础上实现社会微观构成单元的发展和社区基本秩序的完善。

3.协商议事会

社区自治组织中的协商议事会的功能是在社区建设过程中实现自我完善自我发展。议事会这一全新结构,完善了城市基层社区自治体系,使社区间的运行更加规范和制度化,为社区在整体上成为一个自主性的区域管理实体奠定了基础。[5]P57)议事会并不是一个常设的组织机构,在某些大城市试点的过程中议事会的出现旨在解决业主大会成员过多、召开会议不便等困难。

(二)城市社区自主治理功能

城市社区自主治理在现阶段具体实践中的功能呈现是社区自主治理合理性的最鲜明体现。社区作为城市基层组织的微观组织结构,其主要功能集中在管理社区具体事务和协助上一层管理部门开展工作等方面上。

1.管理社区事务

作为社区基层自主治理的主体之一,业主委员会承担了社区内部事务处理具体功能。首先是业主自治功能。业主自治的内容包括对物业共有部分管理和共有产权的维护等。其次是合作共治功能。业主委员会通过与物业公司签订合同的形式,以合作的方式共同治理小区范围内的事务。不仅如此,业主委员会也要实现与居委会的良性互动,合作共治实现对社区公共事务全方位式覆盖。最后是权利维护功能。在物业管理活动中,业主作为物业管理的受众和消费者,有权对物业公司提出更高的要求并监督物业公司的行为。

2.协助上一层级管理部门开展工作

居民委员会的权力来自政府让渡,因此对政府以及政府所传达的政策要求承担着必然的责任。但是同时应该注意的是,作为自治组织,社区无论是处理内部事务还是协助政府完成一些行政事务,都需要采取自治的原则和方式来进行。因此在今后的发展中如何将社区自治的优点引入到协助政府工作中来,融合社会层面的自治管理与政府层面的行政管理各自的长处,弥补缺陷,不仅事关社区建设而且对于推进社区自治的绩效考核评价以及业主对于社区自治的认同具有重大作用。在纵深层次上更是城市社区治理体系重构的重要基础。

(三)城市社区自主治理运行机制

在社区自治实践中,要保证自治功能真正落实,需要制度约束、机制有效运行。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督正是这一运行机制的集中体现。

1.民主选举

社区自主治理的根本理念是业主通过选举自己的代言人管理社区公共事务。因此民主选举是民主制度的重要方面。通过选举,城市基层社区确定了基层自主治理的主体。

2.民主决策

近些年在中国城市基层社区实践中,“议行分设”成主流原则,决策、执行、监督三个组织系统共同构成社区组织体系。现阶段具体施行决策功能是业主大会为代表的全体社区业主。业主大会行使民主决策功能恰能实现业主充分参与,充分讨论达成共识。最大限度避免决策失误,在后续执行中受阻可能也会越小。

3.民主管理

管理作为决策执行的具体环节,其操作主要针对社区日常事务的操作。《居组法》规定居委会是实行民主管理的主体机构。然而社区中的具体事务多针对不同方向,因此需要各方面更为详细的分工和操作。这也就要求民主管理的内容和形式是多种多样的,民主管理的主体也应多样化。

4.民主监督

有效的监督约束机制是保证社区自治和民主政治发展的充要条件。社区体制改革后,居委会成为权责一体的管理实体。对其的监督也就成为必然。在中国的社区自治实践中,民主监督一般分为两个方面:一是政务公开、居务公开和财务公开;二是民主评议。以上两个方面不仅可以保证业主的知情权还有利于调动业主参与社区自主治理的积极性和主动性。

二、中国城市社区自主治理的实践困境

由于单位制消解前,中国一直处于以国家为权威来源和单位为基本组织形式的传统社会经济体制影响下,缺乏社区自主治的客观基础,因而城市社区在中国推行多年虽取得显著成效,但是城市基层组织发育建设中仍留有一定的提升空间。在社区自治的边界划分、性质地位、运作程序等方面仍缺乏制度性规范。

(一)社区自主治理边界模糊

城市社区作为中国城市建设基本空间架构,其边界的划分不仅是深化城市建设所需解决问题,更是基层社区自主治理中必须要明确的基本思路。在现实语境下,社区作为基层空间的微观单元,其发展是沿循“自上而下”的序列过程,是政府在社会转型时期催生出的新型城市微观结构。因此,社区建设的过程中,政府与社区职权分界不明晰,导致社区混合治理效率底下社区自主建设发展受制。

从法律层面看,街道办事处是区政府的派出机构,居委会是基层群众性自治组织。但在实际操作中居委会一直扮演着“执行者”的角色,行政化的社区管理机构难以表达社区居民的利益诉求也就无法取得社区居民的信任,由此其合法性始终遭受质疑。

从理论上看,城市社区自治边界可以体现出“分异现象”。社区自主治理的职能边界基本遵从公共经济学的边界观,社区私人物品和俱乐部产品由经营性市场组织承担,而社区内“公共池塘资源”则由社区组织承担,具有全局性、非社区独占的公共物品由政府承担。

社区自主治理边界的模糊具有多方面的因素,其中传统体制框架仍然对新型城市基层组织管理方式产生辐射性影响。以往由政府管理的事务在简政放权后仍遵循传统的思路导致社区建设权责交叉。此外,在公共经济学中较为清晰的边界观是建立在社区居民有能力有经济水平进行交易的基础上的,因此社区自主治理边界在新型商业社区中体现的较为明显。[5]

(二)社区业主参与意识淡漠

社区业主参与社区自主治理是社区发展的内生动力,社区业主参与自主治理乃社区自治模式构建的基础性环节。社区发展的根本目的在于调动全体业主参与社区事务的积极性,从而在社会建设的每一个细胞上实现城市发展全民动员。业主作为社区建设和自主治理的主体,是公民参与社会建设的微观折射。现阶段,中国公民参与社区建设的积极性不高,进一步制约了中国城市社区建设的完善。曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》中阐述了面对公共物品,大多数人选择“搭便车”坐享其成。在城市社区自治过程中也存在此类现象。有关社区公共物品供应问题上,大多数人选择沉默或坐观,主动参与博取公共利益被视为不明智行为。

(三)社区自治组织发育不全

2000年,《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》强调了社区建设的重要性,城市社区建设的战略地位也在中国民主政治发展中呈现了出来。[6]P45-48)但是与西方社区发展的基本思路不同,中国社区制发展是在行政力量推动下成长的。所以其自身发展难免出现掣肘。社区自治组织作为协助政府进行社会自我管理的基层组织形式,其职能重心始终放在执行政府指派工作上,于是其职能中“自我管理、自我服务、自我教育”等功能严重弱化。此外,社区自治组织由于其非政治性和非国家性,因此缺乏独立的机构对其职责履行情况以及相关款项的使用去向进行监督因而在基层单位造成程度不同的渎职现象等。

三、城市社区自主治理困境个案分析——以B市某花园社区业主委员会换届选举为例

(一)社区利益冲突

B市某花园社区位于国家森林公园北端,该花园社区占地10万多平方米,建筑面积约30万平方米,由6幢板式住宅楼围合而成。该花园社区业委会的换届选举从20136月份开始启动,直至9月份快要投票选举产生新一届业委会之时,一部分业主认为业委会换届选举过程存在“暗箱操作”等现象,因而强烈反对,并要求成立监事委员会予以全程监督。同时,这些反对派业主认为,业委会成员在第一届任期中,没有切实履行监督物业公司的职责,导致小区物业管理质量日益下降,且发生多起业主家庭财产被盗的恶性事件,所以他们没有资格连任第二届业委会班子成员。

(二)业主维权抗争

自“七二共识”达成后,新的业委会筹备组通过选举各门楼楼长代表与原业委会主任进行谈判。同时,由社区业主出资组建的AL爱家志愿者协会也在筹备选举以及为社区业主之间增进了解举办相关活动。例如,20138月初在该花园社区举办夏日纳凉晚会;此外,各门楼又轮流举办冷餐会巩固社区邻里关系,以便为之后进行的新业委会成员选举的推进奠定自治共识的基础。9月下旬,通过竞选演讲的方式确定新一届业委会人选。109日经过唱票,最终选出7位业委会成员和7位监事会成员。至此,B市某花园社区历时三个多月的维权行动以业主大获全胜落下帷幕。

(三)多中心治理雏形

上述个案分析中,作为城市社区自主治理主体之一的业主委员会在实现基层自治中的“民主管理、民主选举、民主监督”职能上发挥了巨大作用。业委会这一由业主自发形成、代表最高自治水平的城市基层微观组织结构带有强烈的“多中心治理”色彩,突出了业主自治在未来城市基本元结构发展中的广泛社会基础和强大动力,影响了城市公民的民主权利和秩序生成。

1.治理理念的更新

2014年,B市在《民政工作要点》中强调:“在城市全面推广社区‘参与式协商’自治模式。”“通过购买服务方式,选取2家区县社区服务中心和部分街道(乡镇)社区服务中心,委托社会力量运营管理。”此《要点》契合当下城市社区发展现状,融合多方力量以期构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,力争最大限度激发社会创造活力。治理理念更新对于新时期城市基层社区自主治理的价值引导以及建设方向提供了指引,具重要指导意义。

2.治理主体多元化

城市社区作为业主物权的体现,其内部可以看做是有边界空间的网络化社会,各组成成员代表不同的社会阶级和利益。因而,业主对于社区治理的广泛参与得以体现社区多中心治理的原则:公共产品供给者多元、权力在多元主体之间配置。这种合作治理,不仅体现在参与者数量的增加上,还体现在各主体对于彼此工作的了解互信之上。如,在B市某花园社区的个案研究中,业主们对新一届业委会的工作表示信任理解才能实现新业委会的上台;业主与业主之间因建立了熟悉信任的邻里关系从而促进社区内熟人社会的形成。

3.业主参与意识提高

2013年该花园社区选举风波后,社区业主的主体意识明显增强。主要表现为,业主开始利用越来越广泛多元的媒介来表达自己的利益诉求,并且更为热衷于关注物业服务改善以及公共物品提供的效率等。不仅如此,自该花园社区纳凉会后,业主对于社区的认同感逐渐提升,各门楼之间相对封闭的环境被打破,产生对社区“共同体”的认同和依赖。反之,社区业主参与意识增强也推动社区民主建设的进程,社区民主议事活动参与度提升正是社区多中心治理的雏形初现。

四、中国城市社区自主治理模式探析——基于多中心治理的视角

基于中国城市基层自治组织发展现状及组织管理体制创新的发展历程的重新审视,可以看到,完整、持久、协调与有效的发展模式建设势在必行。B市某花园社区业委会自治的案例恰为城市基层社区自主治理提供了新的思路:在城市社区内的“公共池塘资源”的分配和管理过程中,政府与市场的二元格局的失灵催生出“第三条道路”,所有者经过自主协商,共同承担治理的任务。城市社区的空间边界清晰、社区内业主所有权明确,因此采用“多中心治理”理论范式来解决现阶段中国城市社区自主治理的困境,探寻出路是最切合实际的方法。

(一)多中心治理理论

“多中心治理”理论是由奥斯特罗姆等人发展出的一种新的治理理论。它以有限政府为前提,以“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征,在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心。因而,多中心理论成为满足民众需求,提高服务质量和效率的理想模式。多中心治理理论强调由多个权力中心和组织体制来治理公共事务,提供公共服务。具体表现为,一是空间上的多中心。即打破政府和市场二分的传统格局,形成政府、市场和社会第三部门等多元主体共同治理公共事务的多维格局。二是管理主体的多中心。不管是私人机构还是公共机构,只要它们行使的权力得到公众的认可,都可能成为各个层面上的管理主体和权力中心。三是权力向度上的多中心,即处理公共事务权力从自上而下的运作方式转变为上下联动,意味着政府、市场和第三部门的共同参与。文森特·奥斯特罗姆认为,“多中心体制的特点是存在许多决策中心,它们在形式上是相互独立的,它们通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”[7]P75-79)。

在多中心框架下,大中小规模政府与非政府组织、公民、企事业单位等多元主体的利益也呈现多元化特点,他们在冲突、对话、协商的治理过程中实现利益整合,在实现自主管理秩序的同时发挥着高水平的绩效。

(二)多中心治理理论对中国城市社区自主建设的适用性改造

在当下中国城市社区治理发展思路下,社区治理结构和方向是社区自治。但社区自治也存在几点实践上困惑:单一的治理结构、行政化色彩浓厚的治理机制,及社区主体本身的自组织、自治能力缺乏等。充分挖掘社区自组织、自治能力,不仅是理论诉求,也是实践中迫切任务。理论与实践证明,社区事务通过社区自组织治理往往会比政府直接管理更加有效。因此,在中国城市社区自治方向设计中融入多元治理主体和多元参与意识,应当是中国基层社区自治的可行之道。

中国经历了单位制消解和政府指导下社区建设的发展,如今在实践中继续深入社区治理创新的掣肘出现在权力得不到下放,社区自治主体泛行政化等方面。在中国现代城市社区建设中,推行多中心治理理论必然会涉及多元治理主体之间权力协调的问题。因为,各主体之间掌握的资源存在差别,因此多中心治理的关键是明确各参与行动者的权力边界,以免出现某一行动者占有资源过多而导致的公共产品供给不足或分配上的偏差。由多元主体来实现共治,有利地避免政府对治理权力的垄断。这种格局一旦形成,无论参与主体的身份、背景、价值取向,都享有相应的自治权力。

具体而言,多中心治理理论要求政府作为参与的行动主体应承担“引导者”和“裁判员”的角色,切切实实现“简政放权”。对于社区自治主体的居委会而言,则意味着居委会要转变以往的“政府-居民”之间的中介组织角色,切实承担其职能。这不仅需要行政部门放权,更需要居委会自身改革工作制度,培养自组织的能力和技术。业委会作为另一个社区自治主体,要加强自身建设以发挥更多自治功能。例如开展志愿服务,召开业主大会以引导居民参与社区事务等。业主是社区自治的真正主体,因此调动业主的积极性,使其融入社区生活的具体实践过程,以实现自己的利益诉求。

(三)多中心治理理论下社区自治约束机制构建

在市场经济改革不断深化的今天,中国城市基层管理体制改革也转向新的阶段。城市社区在具体实践中承担的基层管理责任越大,其享有的社会资源也越来越丰富。由此,社区自治工作的开展必然需要配备完善社区民主监督机制,以确保社区自治良性发展。因此,构建组织化、法制化的程序和相应的制约机制是保证社区多中心自治健康运行必不可少的条件。

从监督主体来看,调动全体业主参与到民主监督的进程中来,是建立社区多中心自治机制的新要求。社区自治的监督由业主承担可以广泛全面地落实监督权利,而且适应于中国城市基层群众随机、分散的主体特征。

从监督约束制度建设来看,要通过固定长期日常监督制约机制来保障多元主体参与的有效性和合法化。首先,作为具体执行者的社区居委会要实行相应的日常事务公开制度,通过信息公开保障居民的知情权和参与权。其次,要通过协商议事会实现通过民主议事、工作监督和听取居委会报告来实现对社区居务的事前、事中和事后监督。

五、结语

在社会转型的城市化进程中,社区自主治理所面临的困境不仅来自传统单位制遗留下来的行政体制惯性挤压;还包括城市基层社区组织自身的发展失衡、业主参与积极性不高等。要在中国现代城市基层社区实现自主治理需要探索切实可行的理论发展模式。多中心治理理论建立在可操作化的基础上,因而在中国城市社区建设实践中具有延续性和适应性。这种社区多元自治不仅训练了群众参与民主政治生活的能力,且充分提升了公民参与政治生活的水平。同时,合作互信等机制保障也从法律层面给予社区多元自治以可行性和合法化。在社区建设发展的纵深阶段,重塑社区自治组织的权威,提升城市基层自治组织的话语权,实为基层民主扩大的渠道和公民参与政治生活的切实路径。


参考文献:

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[3]薛澜,李宇环.走向国家治理现代化的政府职能转变:系统思维与改革取向[J].政治学研究,20145.

[4]王绍光.波兰尼《大转型》与中国的大转型[M].生活·读书·新知三联书店,2012.

[5]刘功润.作为共同体的城市社区自治问题研究[D].复旦大学,2012.

[6]关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见[J].中国民政,201012.

[7](美)麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].三联书店上海分店,2000.


注释:

1B市指北京市。作为中国最具影响力的城市之一,北京市与上海市都是中国战略定位中的“门户城市”,享有相似的城市人口规模和阶层架构,因而在国家都市战略中推行“行政体制改革和政府职能转变”部分具有同构性,可实现类比。

2)“七二共识”:B市该花园社区业主经过商议决定中断原业委会的选举;把由支持重新选举业委会成员的选举筹备组扩至13人;并听取业委会三年工作报告并修定制度重新报名选举。