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【摘 要】治理理论的提出有其特有的现实理由,它是西方国家政府失败、多元主体管理能量激活和全球合作共治的产物。中国学者对于兴起于西方的治理理论存有分歧,有的学者否定治理理论在中国的适用性,认为治理理论针对的病症在中国缺乏典型性,而它所开出的处方在中国也缺乏相应的药材,它还有可能影响国家的政治安全。我们固然无法简单照搬治理理论提出的全部方案,但它所蕴含的多方参与、政社合作、良性互动、多元共治等观念和原则却正是当前中国的发展所急需的。我们可以结合自身的条件通过可行的途径而实现中国自身的良好治理,亦即中国式善治。

【关键词】治理理论;中国;适用性;中国式善治;全球治理


英语中的“治理”(governance)来源于拉丁文和古希腊语,主要指管理、控制、引导和行使权威的行为。大约从上世纪90年代起,治理的概念经一些国际机构的运用,变得流行起来。人们开始频繁地谈论不同领域的治理,如公司治理、社区治理、政府治理、全球治理,还给治理加上了各种形容词作为前缀,如“良好的治理”、“有效的治理”、“负责任的治理”、“参与式的治理”。接着,通过经济学、政治学、社会学等社会科学各分支学者的热烈讨论,跟治理相关的思想观念和主张很快发展成一套系统的、富有深意的理论。与此同时,这一新出现的理论也激起了中国学者们的广泛关注和回应。一些人热情地对它进行宣传和介绍,期望借着对“治理”而非“统治”的诉诸,可以更好地突出中国公民社会在未来公共事务处理方面应发挥的积极作用。另一些人则对“治理热”不以为然,他们强调不能在不考虑中国社会发展现状的情况下就把治理理论生搬硬套过来,否则只会造成一种错位。初看上去,这两种倾向似乎都有一定道理。不过,要想更好地探讨治理理论对中国的适用性问题,就应先考察它在西方兴起的背景和能够赢得政府、民众支持的前提条件,然后再来分析这样的背景和前提条件是否会对它在中国的适用构成障碍,以及如果不构成障碍的话中国式的治理与西方式的治理相比又应具有哪些不同的特征。

一、治理理论在西方的兴起及其背景

治理理论所倡导的治理有着特定含义,而具有此含义的“治理”一词最早出现在世界银行1989年的报告《撒哈拉以南的非洲:从危机到可持续增长》中。当时的这份报告宣称在“非洲发展问题的反复出现”的下面是“治理”的危机,因此该地区首要的是涉及创造“多元制度结构”的“政治革新”。[1]p153)之后,这一术语焕发出新的活力,成了学术讨论中的关键词。尽管学者们对治理的界定各不相同,运用此概念的目的也不一样,但他们都承认它所揭示的问题及解决方法是存在的,而且它所蕴含的原则和观念是值得称道的。

根据全球治理委员会较为权威的治理定义,“治理是公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度,以及种种非正式安排”。[2]p270)因此,治理与统治不同,它强调政府不是唯一的治理主体,强调各种经济社会组织对公共事务的参与和管理,强调政府与非政府组织之间持续的互动及合作伙伴关系,强调通过商谈、对话来消除利益分歧和就目标达成共识,强调非正式权威和机制对解决问题的积极贡献,强调要更多地以沟通、协调的方式来“共同做好事情”。

总的来说,治理理论的兴起不是偶然的,而是西方国家既有经济社会背景所造就的,这些经济社会背景主要包括下述三个方面:

1.政府在进行干预、调控和管制时所遭遇的失败。虽然治理理论的出现受多种因素影响,但其最直接的动因是政府单向度的、集权型的管理模式陷入了困境。二战以后,西方主要国家的政府都在加大对经济、社会的干预力度,而这一来是为了尽量矫正“看不见的手”所带来的市场失灵,二来是为了回应日益被广泛接受的福利国家理念给政府提出的新要求。然而,政府职能的扩张和干预的增强在实践中也同样受各种问题困扰:“从摇篮到坟墓”的全民福利政策给国家财政带来沉重压力;行政人员官僚习气严重和不能及时回应民众需求;政府机构没有竞争性压力而导致效率低下和资源浪费;政府过度管制造成企业丧失经营活力和国际竞争力……这些问题说明政府也并非万能,故此把所有管理职责和希望都寄托在政府特别是中央政府身上是不恰当的。要想走出公共管理的困局,政府就应当摆脱大包大揽的思维而吸纳更多的社会主体介入,以便建立多样化的合作协调机制,为民众提供更优质的服务。正是在这样的背景下,治理理论应运而生,被推崇为是能够弥补市场缺陷和避免政府失败的一种替代范式。

2.多元的社会主体在协助处理公共事务上所显现出的力量。就西方国家而言,所谓的第三部门和志愿组织早已经作为公益事业的兴办者和社会利益冲突的重要协调方式而存在了。这些组织承担着极为广泛的社会职能,如救济穷人,建立养老院和孤儿院,维修桥梁和道路,等等。它们数量众多、结构灵活且享有充分的独立性,也得到社会公众的信任,所以在解决某些政府无力解决或尽管可解决但效率过低且成本过大的问题上具有特殊的优势。同时,20世纪70年代末80年代初所掀起的新公共管理运动也证明了私营企业可以通过竞标政府的业务合同,来承担垃圾处理、医疗服务和学校教育等公共服务,而且可能更具回应性和更有效率。因此,治理理论所主张的自组织治理、网络治理及公私合作治理等事实上是西方国家多元的社会管理主体的实践发展在思想观念上的必然产物。只不过在经历过越来越多的政府干预失败后,这些多元的社会主体受到了更多的重视,而它们显现出的力量也变得更加令人印象深刻了。

3.国际组织对创建国际规则和解决全球性问题所作出的贡献。根据经典的国际关系理论,由于国际层面缺乏某个居于中心地位的政府权威,因此国际体系是处于无政府状态之中的,尽管其中有一定的秩序,也有普遍认同的原则、规范和程序。在早期,国际社会的秩序靠大国来维护,而既有的原则、规范和程序也基本上由主权国家之间的谈判所促成。随着全球化的发展和相互依存的加深,国际社会的组织化程度大幅提高,国际组织和跨国行为体也日益增多。它们中的一些对创立和修改国际社会的公认规则作出了巨大贡献,另一些则一直在为推动对话、和平及解决多种多样的全球性问题而尽自己最大的努力。有鉴于此,治理理论的倡导者们认为,国际社会与国内社会一样,都应该允许非政府的公民社会组织广泛参与公共事务和活动,而国际社会也的确“有众多的治理体系正在全球层次上发挥作用,而且它们建立在根深蒂固的信仰、惯例与制度之上,尽管易受变化影响,它们仍为世界政治中的合作和整体利益奠定了基础”。[3]p28

二、治理理论对中国的适用性分析

在探讨兴起于西方的治理理论对中国的适用性时,我们必须先懂得“适用”的确切含义指什么,然后才能判断治理理论是否可以适用。一方面,我们不能苛求说要适用治理理论就得原汁原味地和原原本本地对它加以适用而不能有任何改动,因为很明显,任何具有一定适用性的理论都不可能在其适用的所有地方都一个模子,况且治理理论自身其实也有多个版本。另一方面,我们也不能简单地说因为治理理论有可借鉴的地方,所以它就是适用的,毕竟实践中某些已被证明失败的理论也不乏可取之处。故此,在讨论治理理论对中国是否适用时,我们实际想搞清楚的是它作为一种理论范式能否被用于指导中国的政府改革、政治发展和国家与社会关系的建构,以及如果它的基本原则、理念和精神(而不是全部主张)被认可和接受,且在实践中被贯彻,又能否取得积极的效果。

对此,一些中国学者的回答是肯定的,他们提出“善治理论作为一种比较理想的政府管理模式设计,理应成为我国政府改革的参照”,[4]p7)认为“就中国政治社会发展而言,治理及治理的转型都有其价值”,[5]p30)相信“治理和善治理论作为一种分析框架,对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用”。[6]p19)另一些学者则明确否认了治理理论在中国的适用性,他们觉得治理理论产生自西方,它针对的病症是西方国家所特有的而在中国不具有典型性,同时它为此病症开出的处方也需要依赖中国所缺乏的药材,且从长期看有损于国家政治安全,因此,我们不能把它当作一种有益的理论来指导实践,否则只会带来严重的恶果。大致来说,治理理论的质疑者们给出的主要是如下几点理由:

1.治理理论针对的是西方国家市场失灵与政府失败的双重困境,而中国面临的现实问题是市场不完善和政府能力不足。相较于西方发达国家,中国的市场经济体制确立时间不长,市场作为资源配置的主要手段还未能充分发挥作用,所需要的各项保障机制也还不健全。就政府来说,因为机构臃肿和体制不顺,且在处理与市场的关系方面又欠缺经验,所以也常有效率低下、干预不当和调控不力的弊病。不过,在西方国家,“不管是政府还是市场的‘失灵’,都是在其‘正面’作用充分发挥之后方才显现的,而目前中国的政府的能力与市场的潜力都未经过充分发展”。[7]p202)正因如此,对于中国当前的经济社会发展来说,既要坚持市场经济的继续发展和逐步完善,也必须加强政府宏观调控职能和缩小贫富差距。如果像一些西方治理理论家所主张的那样去追求国家空心化和放权给越来越商业化的非政府组织,其后果只可能会鼓励“政府规避自身向穷人提供福利服务的责任,而又用非政府组织来掩盖它们自己的失败”。[8]p337

2.以自组织作为第三种协调机制的治理理论能够在西方赢得普遍认同,有赖于特殊的前提条件,而中国并不具备这样的前提条件。在治理理论的质疑者中,这一点是被强调最多的。例如有的学者说过,“‘治理’离不开两个前提:一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系;二是民主、协作和妥协的精神”,[9]p9)而这两个前提在中国都不存在。还有的学者谈到,治理理论“所要求的治理的基础是完善的民主制度、健全的法治以及发达的公民社会”,而我国的国情与现状是“法治不够完善,公民社会与契约精神的缺失以及民主制度的匮乏”,因此“把本身就不成熟的治理理论引进中国,无异于缘木求鱼,痴人说梦”。[10]p78)从既有论述来看,尽管质疑论者对于治理成功的前提条件是什么有不同看法,但他们都把活跃的公民社会组织视为西方治理实践的一个最重要的组成部分,而中国则被认为是缺乏这个组成部分的。

3.治理理论倡导没有政府的治理,客观上有可能为强国和跨国公司借机干涉他国内政、推行国际霸权政策提供理论支撑和依据。对这种危险的倾向,反对适用治理理论的学者已经列举出了一系列的论据:由于来自发展中国家的跨国行为体数量很少,因而国际公民社会运动常常由总部设在西方国家的非政府组织主导或受西方国家资助;国际规则的制定和修改虽然需要经过充分协商和沟通,但最终总难以摆脱强国把持发言权的宿命;国际组织将经济援助与受援国的治理改革相挂钩,这种做法其实是逼迫受援国实行苛刻的结构调整方案;全球治理初看上去以全球性问题的解决为宗旨,但其实质是要弱化国家主权和输出新自由主义的意识形态……因此,“像世界银行这样的国际金融机构所推行的‘良行治理’,实际上成了以经济刺激为手段、而将西方的民主模式强加于人的另一种委婉而隐蔽的做法”。[11]p89

那么,上述的这几点理由是否会从根本上阻碍治理理论在中国的适用呢?笔者认为不会。

首先,中国面临的现实问题的确是市场和政府都没有得到充分展,所以与西方国家所处的困境有明显差异,但若由此就认为治理理论针对的只是西方的问题而不适用于中国,又有失偏颇。一来,治理理论所揭示的市场失灵和政府失败的双重风险对中国今后一段时期的发展具有警示意义,如果根据它的原则理念来指导中国的政府改革和政治发展,就可以更好地作出某些带有预见性的政策调整。我们没有必要非得等市场和政府发展到极致的病症显现出来之后再向治理理论回归,而且它所强调的政社合作及多元共治也符合市场经济发展的需要。二来,治理理论的倡导者虽然侧重于强调分权和社会自治,但其中有很多人从未否认政府在治理体系中扮演的重要角色。因此,中国版本的治理理论完全可以建立在对政府作用的理性认识基础上,只要在强调政府监管、调控职能基础上适度地多增加交流、互动和协作的成分即可。

其次,中国的公民社会组织与西方相比的确更不发达,可与2030年前相比则无论数量还是种类都有了质的提升,也的确越来越积极地参与着公共事务的管理。例如,“有足够的证据表明,非政府组织所经营的项目要比政府所经营的类似项目更为成功地实现了自己减轻贫困的目标”。[12]p192)因此,虽然中国“以民间组织为主要载体的公民社会远未定型和成熟”,“但其主要作用确定无疑地是推动善治在中国的发展”。[13]p350)如果说治理中国所需的多元管理主体仍然不够多,协作共治精神也还未能真正深入人心,那么这也可以通过政府和市场的培育及更多的治理实践来解决,毕竟公民社会也可以边培育边发展。至于中国公民社会不享有充分独立性的问题,这虽然是事实,但一来独立性是个程度的问题,随着中国经济社会的发展,民间组织的独立性会逐步提高,且享有更大独立性的民间组织的数量也会不断增多。二来对现有体制下的中国而言,不具充分独立性的社会组织也仍有其积极作用,正如有学者指出的,“暂时缺乏独立性的社会组织如果能成为国家体制无法彻底替代的‘另一种推动力’,那么它对政府的依附性便不能成为反对治理理论具有中国适用性的证据”。[14]p117

再次,全球治理的确无法从根本上消除霸权主义和强权政治,而不要主权政府介入的治理也不太现实,但全球治理网络的建构仍然有助于加强跨国合作、缓和利益纷争及促进理解互信。更何况就今天的世界而言,全球治理已越来越像是一种对现状的描述而不是一个应予追求的目标了。随着全球化的推进,国与国之间已在遏制跨国犯罪、打击恐怖主义等问题上展开了很多的合作,而一些由各国分支机构组成的行业性国际组织也已深入地参与了某些特定事务的协调和处理。尽管在此过程中大国和强国仍能一如既往地“施压”,但国际社会缺乏某种“中央权威”的事实也表明国际层面的统治是不存在的,而协作共治却是必要的。近年来我们已经看到,一些行业领域的国际组织作出过不利于发达国家的裁定,而一些重要国际组织的领导职务人选也摆脱了西方国家的联合操纵,这都是经多方沟通、达成共识后形成的结果。如果中国能够和平崛起及更多地走向世界,而中国政府和中国的非政府组织又成为全球治理的重要参与主体,那么全球治理对于中国来说就不再是需要防范的一种危险了,因为中国也将最终受益于全球治理。

综上所述,尽管一些批评者对治理理论在中国的适用性提出过质疑,但仔细分析下其反对的理由就会发现,如果我们不那么教条地看待治理理论,那么“治理所强调的协调合作精神、多方协商解决问题的方式是适用于所有民主社会的”,[15]p63)当然也适用于中国。

三、中国式善治的实践方略

如果说对治理理论的中国适用性抱以乐观期许是有道理的,那么我们也应当清醒意识到,中国版本的治理模式与西方国家所普遍接受和采用的治理模式应当有根本区别。换言之,中国必须通过一些不同于西方国家的途径来实现良好的治理亦即善治。考虑到中国当前经济社会发展的实际状况和体制改革的可能空间,笔者以为,要走向理想的中国式善治,就得注意如下几个方面:

第一,应尽可能地挖掘本土资源,创造出具有中国特色的治理机制和形式。对于任何一种理论来说,要想在一个国家具有长久的生命力,就必须根据该国实际情况寻找到适合自己的生长点,从而尽可能地本土化,治理理论亦不例外。事实上,对治理的比较研究已经表明,“任何一个国家的治理演变都是‘路径依赖的’,即在根本上受该国特有的信念、选择和传统的支配”。[16]p58)如果是这样,那么中国式善治有自己的本土生长点吗?或许,我们可以往两个方向去寻找:一是看看传统中国是否有符合现代治理精神的治理实践,二是看看当前的中国除政府外还有哪些适应本国国情且实际生效的治理主体和机制。对于前者,已有学者指出,“传统中国确实存在着一个‘没有政府的治理’的社会领域”,因此“没有政府治理的公共服务与公共生活是可能的”。[17]p148)尽管这些提供服务的政府外组织和群体无疑有这样或那样的局限性,但其中的少数组织和群体应该能够通过使其现代化而参与到现代中国的治理中来。另一方面,就当前的中国而言,有别于西方的治理主体和机制也是实际存在的,像一些中国研究者甚为看重的业主委员会近年来已在维护城市居民权利方面起到了很大的作用。如果我们能够充分利用和整合这些不同群体和组织的社会资源,那么中国的治理就不仅能实现善治,也的确是中国式的善治。

第二,应在政府不缺位的前提下,大力推动政府与非政府组织的沟通和协作。很多学者已经正确指出过,中国和大多数发展中国家都需要政府承担更多的职责,以推动经济社会的发展,因此政府不仅不能弱化,而且还要始终坚持它的“在场”。特别是有鉴于当前中国既得利益集团的强大,如果政府退场而让各种群体、组织去自由争夺治理的主导权,那么即使不考虑国外渗透的因素,其结果也只会是更大的不公平。当然,在社会组织已很好承担起了治理之责的某些领域,政府也应避免过多的行政干预,还应给予这些组织以更多的承认。很明显,在最为理想的中国式善治体系中,必须摆脱一味靠政府或一味靠社会的思路,而实行问题导向的治理,即根据问题的性质和类型来选择相应的治理主体和机制,确保政府与非政府组织之间建立起良好的合作互补关系。同时,中国政府应继续更大程度地放开社会团体在登记上的门槛限制,拓宽其活动空间,积极培育和鼓励更多的非政府组织去经营和管理公共事务,让它们在更多的实践和参与中真正成长起来。不过,为使非政府组织能有充分的自主性,政府的培育和鼓励应当更多地体现在其态度和政策导向上,亦即立足于为其发展创造有利的制度环境。

第三,应根据各地条件和问题的不同,发展符合需要和切合实际的治理形式。众所周知,中国是一个幅员辽阔的国家,地方差异性很大,经济发展水平也有高有低。因此严格说来,中国式善治的具体实践形式应当多样化。比如说,在经济发达的沿海地区,公益团体和志愿组织的数量较多且成立较早,也有较大活动能力,就要更积极地吸收它们参与其所属领域公共事务的治理;在少数民族聚居地区,为增进民族间的情感和维护民族团结,就需要注意多听取少数民族干部和该民族自然形成的非正式权威的意见,扶持少数民族文化团体的发展;在宗教信仰浓厚地区,宗教事务管理部门既要大力打击非法宗教活动,又要多与宗教界代表人士沟通,使其发挥好引导作用,规范信教活动;在重大公共工程建设地区,由于工程往往涉及众多的市区县和部门,因此就需要有某些方式来化解利益冲突和实施统一指挥,像专门性的协调机构和跨区域治理机制……当然,各地在根据自身条件和所面临问题的不同而采用不同治理方式的同时,也都应通过积极的宣传来促成有利于治理和善治的思想观念转变,以逐步形成多方合作、持续协商、互信互谅、凝聚共识的传统,毕竟人的思想观念最终决定着治理能否成功。

第四,应加强与国际组织的合作以参与全球治理,借机提升自己的治理能力。在全球化时代,很多国内问题的根源在国外,或者说受国外因素影响很大,因此对一些表面上的国内事务的治理也往往要寻求国际合作。在这种情况下,总把本国封闭起来不仅不能很好地解决问题,而且会使自身的治理能力逐渐退化,越来越成为所谓的被全球治理者。不过,全球治理的兴起无论如何不可能改变主权国家是国际关系基本行为体的现实,而且中国可以根据自身利益选择合作的对象和方式,更多地依靠自己参与创立和有较大发言权的国际性、区域性合作组织,或者享有国际声誉且对华友好的国际非政府组织,并在跨国合作的过程中积累全球治理的经验和能力。同时,政府还应通过有倾向性的政策优惠,扶持本土的非政府组织走向世界和成长为有重要影响的国际组织,包括鼓励本国的一些龙头企业参与各行业国际标准的制定和修改,以“推动国际经济治理结构完善”和更好地维护国家利益。过去中国常常谈“与国际接轨”,不过在中国和平发展的过程中,更好的做法应当是亲身去参与“国际之轨”的制定。一位学者曾经指出过,“‘全球治理转型’的题中应有之义是中国不仅让世界治理自己,而且自己能够去治理世界”,而“要通过国际规则和国际规制统治或者治理世界,就要在创设、导引和成立国际规则和国际规制方面带头”。[18]p13

四、结语

党的十八届三中全会的《决定》明确指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”,而这里所谈到的“国家治理体系和治理能力的现代化”就是要根据中国经济社会发展的需要而相应地建立和发展各种有利于公共事务治理的主体和机制。虽然《决定》对“治理”一词的使用有时泛化了,但从全文涉及“治理”的多处提法中仍可以看出,治理理论所倡导的各方参与、政社合作、良性互动、多元共治等观念和精神实际上已被认可和接受了。此外,尽管《决定》把“科学的宏观调控,有效的政府治理”视为“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”,但“创新社会治理体制”和“改进社会治理方式”也同样被看作今后发展的重要内容,这说明未来中国的国家治理体系将是政府治理与社会治理的有机结合,而且与之前相比将更多地侧重后者。

反对把治理理论适用于中国的学者既担心缺乏政府必要介入的社会自治成为群体私利的角逐场,也不愿承认中国已有具备治理资格的公民社会组织,还对中国政府在全球治理中规避风险的能力信心不足,而这些都明显没有根据。事实上,中国政府一直在并仍将继续在加强市场监管和推进公平正义方面发挥积极作用,因此未来中国的治理肯定不会出现政府的缺位。同时,是否有多元的社会主体参与治理,不单取决于它们的成熟程度,更取决于政府的态度。如果政府愿意始终给予扶持和鼓励,那么随着市场经济的进一步完善,这些社会主体是能够在实践中逐渐成熟起来的。况且“对于当代中国而言,国内的非政府组织不可按发达国家的标准衡量,要充分考虑其不成熟性,容纳各种变通的、过渡性的组织形态”。[19]p103)最后,作为联合国常任理事国和许多国际条约的签署国,中国需要也肯定能够在承担国际责任和捍卫本国利益之间找到理想的平衡。当然,最佳的平衡之策既不是在全球治理中任由西方价值观完全同化自己,也不是顽固地拒绝加入事实上已存在的全球治理体系,而是要先建立起适合自己的中国式善治的长效机制,然后再凭借更多的治理资源和更高的治理能力而不断地把自己的声音带出去。