治理效能 TOP 10
典型推荐

【摘 要】建立有中国特色的城市社区治理主体结构是保证社区工作顺利运行的关键。元治理理论认为,在多元主体结构中,政府是唯一元治理主体。中国城市社区治理主体结构为“一核多元”,“一核”指中国共产党是唯一领导核心,“多元”包括政府是主导力量,社区居委会是关键依托、社区社会组织是能动力量、驻区单位是重要支撑、社区居民是坚实基础。这与元治理理论相契合。依据元治理理论,在党的领导和政府主导下,实现各个社区治理主体协同共治,就能有效促进社区治理健康有序发展。

【关键词】元治理;社区治理;元治理主体;社区治理主体结构


20世纪90年代以来,国际上流行使用一个新的词汇来形容公共政治和社会事务的管理,即“治理”。我国自2000年以来,学界开始运用这一理论描述城市社区层面的发展议题,解释城市社区治理结构和模式变化,并指出其基本趋势是从单一治理主体逐步走向相互依赖与合作的多元主体共治。城市社区治理实质上是社区范围内,依托治理主体的多元化和治理方式的多样性,共同对社区公共事务进行有效的管理,从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区公共生活整体利益最大化和可持续发展的过程。我国城市社区治理多元主体结构类型的差异反映了现实社区治理中的主体参与现状,其实质表明了城市社区治理主体关系的复杂性与多样性。只有厘清谁来参与城市社区治理,他们都有何种角色功能定位,清晰界定他们之间的关系,才能确立有中国特色的城市社区治理主体结构,真正解决社区治理体制障碍,化解多年来社区行政化的“顽疾”,确保社区治理运行顺畅,各项治理工作有序行进,才能充分满足居民各种需求,夯实社会主义和谐社会的根基。

一、元治理理论内容分析

(一)元治理的概念

作为政府失灵与市场失灵的反思和替代,治理理论强调政府(科层)、企业(市场)、公民社会(网络)等多元治理主体共同参与公共事务的管理,强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判和反思。治理理论产生的巨大理论和实践意义不言而喻,但由于政府、企业和公民社会在共同参与中既产生了相互的协同互补,也产生了相互的对立冲突,正如政府和市场会失灵一样,治理也同样会面临失灵。鉴于此,公共事务管理中的一种“新的治理需求”产生了:消除三种治理模式间的对立冲突,促进其协同互补——治理的治理即“元治理”应运而生。

“元治理”(metagovernance)这一概念最早是1997年由英国著名政治理论家杰索普提出,意为“治理的治理”,即“治理条件的组织,以及涉及市场、层级、网络的明智混合以得出可能的最好结果”。其后荷兰学者路易斯·慕利门对“元治理”作了进一步的表述:“是一种产生某种程度的协同治理的手段(方法),通过设计和管理科层治理、市场治理、网络治理三种治理模式的完美的组合,以期实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者(元治理者)来说是最好的后果”。所谓“元治理”,并不是对“治理”理念的颠覆,而是运用一种新的手段和工具来粘合独立的治理模式,其目的就是明确将政府、市场和公民社会等治理主体的定位,将他们有效地结合起来,充分整合各治理主体的资源和力量,对各治理模式的组织、制度或机制进行宏观安排,形成一种新的治理机制。

(二)元治理理论的特色

元治理理论最突出的特色就是,它在承袭治理理论基本观点基础上,强调国家(政府)在治理中担当的关键角色和发挥的重要作用。正如杰索普所说:“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能,但国家(政府)还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”为有效避免治理失败,在多元治理主体中,要确认政府是“元治理”的唯一主体。

作为唯一元治理主体的政府,应该发挥如下重要作用:一是治理主体的召集人。政府要凭借自身独特的政治权威,召集其他治理主体,通过对话、协商,促进社会信息透明,了解彼此的利益,共同实现社会的良好治理。二是治理规则的制定者。政府要为各个治理主体制定对话、协商的具体议程和规则,避免协商过程中的冲突和矛盾。三是各方利益博弈的“平衡器”。政府要善于平衡各方利益,避免各治理主体因自身利益而破坏彼此间的“信任”,损害已经构建起的合作网络。四是治理执行的监督者。治理规则制定之后,需要各治理主体严格按章办事。但规则的落实过程难免会出现各种差错,政府此时必须担当监督者的角色,监视和督促各治理主体及时查缺补漏,按照预定目标前进。

值得注意的是,一些学者认为,元治理理论似乎又回归到了“国家的阴影”下。对此,杰索普指出,元治理将政府“请回中心的位置”不等同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府,相反,它承担的是设计机构制度,提出远景设想等职责;元治理思想更加侧重于政府责任而非权力,从这种意义上说,政府更像是“同辈中的长者”。因此,元治理弥补了治理模式的不足,其本质是在明确政府职能的前提下,化解国家(政府)、市场、公民社会三种治理主体的冲突,从而形成良好的社会治理机制。

二、元治理理论与城市社区治理主体结构分析的契合性

从元治理理论来探讨我国城市社区治理主体结构,是从现实出发来寻找科学理论的指导。其之所以能成为我国城市社区治理主体结构分析的重要理论指导工具,是因为我国今天的社区建设现状为其提供了坚实的依托点和契合点。当下中国的社区治理存在着多元的主体,包括党组织、政府组织、居民自治组织、社区社会组织、驻区单位和居民个体等,这些主体在协同治理的过程中也会出现“治理失灵”的可能,如何避免社区治理失灵,需要引入“元治理”视角,通过政府这一元治理主体发挥作用。而现实中我国的社区治理是党领导下和政府主导下的治理,党和政府在社区治理中理想作用的定位与元治理理念相吻合,具体来讲:

(一)元治理理论与社区治理主体中党组织的领导核心定位相符合

《中国共产党章程》第32条规定:“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”党的十八大报告明确指出“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”2010年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》(中办发〔2010〕27号),指出加强和改进城市社区居民委员会建设工作的基本原则是坚持党的领导,把握正确方向;坚持政府主导,社会共同参与等。这些方针政策说明了我国城市社区治理主体的基本关系,定准了城市社区治理主体关系的基调。在我国的社区治理中,党和政府是社区元治理的唯一主体,它们发挥着对社区生活实施“治理”的重要作用,是社区治理的召集人、协调者、定制者、监督者。

(二)元治理理论与社区治理中服务型政府建设相适合

建设服务型政府是中国共产党为落实科学发展观作出的重大战略部署,从中央决策和社会现实需求来看,服务型政府基本内涵主要包括:一是要“以人为本”。政府的权力来自人民,必须服务于人民。只有时刻把人民群众利益放在首位的政府,只有体现公民本位执政理念的政府,才是服务型政府。二是要确立“有限政府”理念。政府的管理职能是有限的,要把政府职能切实转变到“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的轨道上来。政府提供的公共服务是有限服务而非无限服务,各种非政府组织、企业单位和公民个人也是公共服务的有效提供者。三是以“法制建设”作为服务型政府建设的核心。党的十八届四中全会指出:“深入推进依法行政,加快建设法治政府”。服务型政府必然是法治政府,推进法治建设,塑造法治政府,是发展市场经济和民主政治的关键,是保护公民权利和公民自由的需要。

元治理理论指出,政府责任不是要构建一个至高无上、控制一切的政府,而是要在良好的制度安排中促进不同领域的自组织。强调服务型政府理念贯穿于、适用于社区治理活动,强调政府在社区治理中要“以人为本”,充分调动社区中经济组织、社会组织、居民个人的服务积极性,退出“全能政府”的角色;强调在社区治理过程中政府必须依据法律法规,保障居民和其他组织自主参与社区治理活动,绝不允许政府僭越法律干预社区治理活动。元治理理论倡导的政府角色定位和我国社区治理中服务型政府理念的贯彻与执行相符合,二者有着内在的一致性。

(三)元治理理论与社区治理中居民文化习惯相切合

社区治理强调多元主体的合作参与,社区居民是重要的社区治理主体之一。居民参与是社区开明程度、健全水平和活力厚度的反映。社区居民充分自治是社区治理的前提和保证。然而,目前的城市社区治理中,社区居民参与较为冷漠,参与效能感较低。这与当下我国城市居民的文化习惯密切相关。具体来讲,受我国长期以来形成的集体主义文化传统影响,张扬个性的个体主义并不被中国的国民认同,“木秀于林风必摧之”是我国居民耳熟能详的话语,这使公民主动参与精神受到压抑。另外,中国古代中央集权的政治体制下的国民顺从意识、臣民意识,至今仍然很大程度上惯性地影响和制约着居民的政治观念与政治行为,不少中国人存在一种“恋权情结”,崇拜和趋从权力,官本位思想深厚,依附政府的心态较为普遍。在社区治理中,居民不愿主动参与,存有“社区治理事关政府、与己无关”的文化心理和行为习惯。元治理理论主张发挥政府“同辈中长者”的作用,要成为召集人,以合作与协商精神引领和强化作为治理重要主体之居民的参与。由此可见,元治理理论呼吁将政府“请回中心位置”的主张符合当下中国城市居民参与社区治理的文化习惯,有政府的主导和引领,才能变革旧文化,旧习惯,使居民逐步形成主动参与的心理。元治理理论契合了现阶段中国特色社区治理的现实情况。

三、元治理视域下的城市社区治理主体结构重塑

元治理视域下的我国城市社区治理主体结构应该是“一核多元”的治理结构。城市社区治理主体结构中的“一核”就是中国共产党的领导,在众多的参与主体中,党是唯一的领导核心,是唯一的元治理主体。“多元”包括政府、社区自治组织、社区社会组织、驻区单位和居民等主体。

(一)中国共产党是社区治理的领导核心

中国社会元治理的主体是党,党组织是社区治理的领导核心。从当前我国政权方式和政治活动方式的基本国情出发,完善和强化基层党组织的建设和领导作用是头等重要的大事。“对于中国共产党来说,党的基层组织的有效性和战斗力,是党有效领导社会和执掌国家政权的重要保证。”社区治理中,党组织主要是指街道党工委、社区党组织、居民区党支部或党总支、楼院党支部、楼门党小组等。党组织依靠其组织体系在社区治理中发挥着领导作用,但这种领导作用不是直接管理和干预,正如元治理理论所讲,元治理主体承载着制定制度、设计远景计划职责。社区治理中,在街道党工委的领导下,社区党组织发挥领导作用主要表现为三个方面:

一是政治领导。体现为社区党组织要向社区中的广大居民宣传贯彻党的路线、方针、政策,阐释长远利益和眼前利益的关系,把握社区发展方向,从而使社区居民更加自觉地在党的政治旗帜下团结奋斗,去实现自己的利益。二是思想领导。社区党组织的思想领导体现为用理论宣传工作和思想政治工作等形式,用说服、教育的办法,提高社区居民的思想认识,使社会主义核心价值体系深植居民心中。要发挥党员先锋模范作用,用社区先进党员典型激励其他党员和普通居民积极参与社区治理活动。三是组织领导。社区中党的组织领导主要通过党员在社区组织机构中担任领导工作和党组织对社区干部的管理得以实现。另外,要将下岗职工、离退休职工中的党员和外来人口中的流动党员纳入社区党组织的管理范围,探索整合驻区单位党员、单位在职党员和离退休党员等党建资源的“大党建”工作。社区党组织凭借动员党员参与社区事务,进而带动居民群众的社区参与,产生连动效应,促进社区建设、社区管理和社区服务水平的提高。社区治理中,党的思想领导是政治领导、组织领导的重要前提和基础,组织领导是政治领导、思想领导的重要保证。

(二)政府是社区治理的主导力量

社区治理中,政府主要指街道办事处以及各种相关政府职能部门,如区民政局、卫生局、教育局、执法局等。目前的社区治理中,政府行政干预色彩过浓是不争的事实,而这违背了元治理理论的要求。元治理主张摈弃政府“安排一切”的地位,回归“同辈中长者”角色。根据元治理理论,政府应该发挥指导者、供给部、平衡器、监督者的作用。在中国,政府是党的方针政策和国家法律的执行者,其在社区治理中的主导作用体现为:

一是政府是社区治理的指导者。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称居委会组织法)明确规定:“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。这种指导和支持表现为依法对社区的建设与发展进行宏观指导。正如元治理理论所阐释的,政府要保留自己对社区治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。政府必须及时发现社区治理失败的各种可能,利用自身独特的权威和资源,快速协调各个治理主体间关系,通过协商达致合作共赢,避免治理失败。目前针对社区行政化严重的倾向,政府的当务之急是明确自身之于社区治理的“权力清单”,依法规制其在社区治理中的职责内容,真正“还权、赋能、归位”给社区;指导社区依法履行自治组织的职能,使社区治理步入法制化、规范化的轨道。二是政府是社区公共服务的供给者。政府要加大财力、物力投入,依法提供居民必需的公共产品,如国防、公安司法、义务教育、公共福利事业等;通过多种形式整合市场、社会各种资源,提供诸如有线电视、公路、公园等准公共产品。三是政府是社区公民社会的培育者。政府应该树立与社会协商合作的治理观,承认和尊重居民社区自治的主体地位,给予居民自由发展的宽阔场域。政府要在制度、政策和资金方面支持社区社会组织的发展。对社区社会组织设立程序、职能等应作出具体的可操作的规定,多渠道筹措资金支持社区自治组织,取消社团的“挂靠性”,着力打造社区公民社会。四是政府是社区居委会和社区社会组织的监督者。政府应依法监督社区居委会和社区社会组织的运行与发展,如监督社区居委会选举的合法性、居委会决策的科学性,居委会财务管理制度、日常工作制度等的执行情况。政府以契约形式委托给社区社会组织的服务项目,必须监督其服务的质量,发现其运行中存在的问题并给予协调解决。五是政府是居民社区意识的提升者。社区意识是社区成员经过长期相互守望而形成的共同的价值观,其主要表现是社区成员对社区的认同感与归属感。政府应该着重培育居民参与网络,打造社区“熟人社会。”“熟人社会”是信任、合作、归属感、普遍共识的基础。政府应该支持社区组织形式多样的活动并使其经常化和制度化。居民在活动中彼此了解,由陌生变熟悉,就可在潜移默化中增强社区成员的归属感。

(三)社区居委会是社区治理的关键依托

元治理理论强调政府的主导作用,并不意味否认和忽视其他治理主体的作用。元治理视域下党和政府在社区治理中的核心和主导地位确立之后,社区居委会作为群众性自治组织,要在党和政府的支持和帮助下,充分发展自治职责,带领居民实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。按照居委会组织法的规定,社区居委会成员由居民选举产生,向居民会议负责并报告工作。由此可见,社区居民会议是社区民主决策的最高权力机构,社区居委会是其执行机构。社区居民会议要在党的领导和政府主导下进行决策,其范围主要包括社区工作规划、年度计划;社区自治章程和居民公约;社区慈善、捐助等公益资金筹集及其使用;居民群众普遍反映的热点、难点、疑点解决方案;社区各种组织需要提交大会表决的重大事项;政府投入涉及的重大事项和一些社区内的其它管理事项等。

作为居民会议执行机构的社区居委会,是社区治理的重要依托,党和政府需要借助社区居委会这一载体,实现其领导和主导作用。社区居委会在社区治理中的主要职能:一是组织居民开展社区自治活动。包括宣传教育活动——宣传宪法、法律法规和国家政策,教育居民遵守社会公德和居民公约、依法履行应尽义务,开展多种形式的精神文明建设活动;自治服务活动——召集社区居民会议、办理本社区居民的公共事务和公益事业,开展便民利民服务、互助和志愿服务、福利服务等;化解矛盾纠纷活动——组织居民参与社区治安综合治理、开展群防群治,调解居民纠纷,促进邻里和谐;汇聚和表达民意活动——社区居委会要及时了解居民呼声,向人民政府或者它的派出机关反映社区居民的意见、要求和建议。二是协助政府开展工作。社区居委会要协助基层政府做好与居民利益有关的治安、医疗卫生、计划生育、社会保障、社区矫正、社区文化教育、特殊群体服务等行政工作。三是依法组织开展监督活动。组织居民有序参与关涉切身利益的公共政策听证活动;组织居民评议街道办事处和相关职能部门及其工作人员的工作、驻区单位参与社区治理的情况;指导和监督社区社会组织、业主委员会、物业公司开展工作,维护居民合法权益。

(四)社区社会组织是社区治理的能动力量

城市社区社会组织是以社区为主要活动区域,以服务社区居民、满足居民需求、促进社区发展为宗旨,活跃在城市基层的公益性、服务性、自治性社会组织。按照社区社会组织的功能,可以将其分为联谊性组织,如舞蹈队、美术协会等文体组织;权益性组织,如业主委员会;志愿性组织,如义工协会、志愿者协会等;专业性服务组织,如残疾人康复中心。元治理视域下的社区社会组织应该在党和政府的领导与支持下,切实发挥社区治理重要能动作用。社区社会组织在社区治理中的功能定位为:一是提供居民更好的公共服务。随着居民需求的多样化以及需求层次的提高,由政府承担的公共服务职能需要一定的社会力量来承接,而社区社会组织正好适应了这一要求,它可以从事社区治安、环境保护、青少年关怀、困难群众帮扶等各种服务活动,在提高居民生活水平和质量上发挥重要作用。二是促进社区和谐,维护社会稳定。社区社会组织可为社区居民提供更多的沟通、理解机会,促进邻里和睦,积累社会资本,增强社区凝聚力;可以开展各种文体活动、志愿服务活动,提升居民思想道德素养,活跃居民文化生活,激发居民参与社区治理的热情,促进社区和谐发展,维护社会有序稳定。三是集结民情民意,促进政府科学决策。社区社会组织最大特点在于贴近基层、了解民情。它以自组织方式将居民共同的利益诉求和权利意识表达成集体意愿,在理解、尊重、信任和平等的基础上,通过沟通、疏导和协商等方式,集结居民意愿,整合居民利益,为政府决策提供重要参考。

(五)驻区单位是社区治理的重要支撑

驻区单位是在社区所管辖的地界内从事营利和非营利的企业、事业、行政机关等组织的总称,是社区管辖范围内的单位组织。尽管它与社区没有行政隶属关系,但是驻区单位是社区治理的重要支撑,它的场地、设施、资金、人才等资源优势可以有力补充社区元治理中政府主体资源的不足,扩充社区资源整合效率,促进社区健康发展。驻区单位在社区治理中的支撑作用主要包括:一是参与社区党建工作。社区党组织可根据工作需要,吸纳相关驻区单位党组织负责人进入社区党组织领导班子做兼职委员,实行“大党委”工作模式;驻区单位可以听取有关社区治理和服务工作情况,研究解决存在问题,参与相关事宜的议事决策,充分发挥社会协同作用,成为有担当、有社会责任的社区治理主体。二是参与社区自治。驻区单位可以为社区民主自治献计献策,其负责人可以担任社区协商议事会的成员,与社区其他治理主体共商社区治理大事,共同解决社区发展面临的难题。驻区单位也可充分发挥自身的人才、资源优势,为社会治理提供有力智力支持,提供人力支持和场地、设施等物质支持。三是提供社区服务。驻区单位还能为社区提供志愿服务,如提供贫困家庭、老人和残疾人的爱心服务;提供知识教育服务,如开展法律咨询、健康咨询、助学活动、政策宣传服务等;提供惠民服务,如“送岗位”进社区、解决社区失业人员就业问题,参与社区环境美化服务、治安服务等;提供文化服务,如送“展览”进社区,参与社区文体活动,与居民共庆传统节日等。

(六)社区居民是社区治理的坚实基础

广大社区居民是社区治理的根基,居民主动参与社区治理活动是社区发展的依靠力量和长久动力。社区居民在社区治理中的重要基础作用体现为:一是主动积极参与社区民主选举。社区中年满十八周岁且在本社区居住一年以上的居民,都有权利定期或不定期参加居民委员会和居民大会以及协商议事会、居民代表会等的选举活动。参与社区选举体现了广大居民的民主意识、权利意识、平等精神和社会责任感。二是主动参与社区民主决策。居民可以通过居民会议、居民协商议事会、社区听证会、社区民主评议会、社区民情恳谈会等会议以及互联网、电话等多种形式对社区重大事项(如社区规划和章程、涉及广大居民利益的公共事务和重点、难点问题等)提出建议和意见,参与集体讨论决定。三是参与民主管理。居民在党的领导和政府的主导下,应主动对社区公共事务进行自主管理。具体来说,居民可以参与社区环境事务管理,如社区绿化、社区整洁、社区照明、社区道路、社区除害等;参与社区治安事务管理,如社区违法犯罪和重大群体性事件防范、社区安防等;参与社区服务,如弱势群体的社会福利服务、便民利民服务等;参与社区教育事务管理,如参与幼儿、青少年、老年人、问题青年等不同社区人群的教育,参与针对不同社区人群的社会实践、科普、职业技能、社会公德、法制、健康等教育活动;参与社区文化事务管理,如参加社区文化阵地建设、文化载体建设等;参与社区卫生事务管理,如参与疾病预防、社区康复、社区医疗、计划生育等。四是参与民主监督。居民可对社区党组织和社区居委会各项工作的决策、管理、实施过程等进行评价和督促;可以评价和监督基层政府(街道办事处)及其职能部门(民政、公安、工商、税务、环卫、市容监察、房管、卫生等)的工作。

应该指出,当下我国城市社区居民的治理意识和公民精神相对较为淡泊和孱弱。社区中公民精神与公民治理意识的心理体认和民主实践还存在着诸多难以克服的问题,这些都对社区治理乃至国家的民主政治建设具有潜在的负面影响。公民治理意识与公民精神的前行将是漫长而艰辛的过程,是一个随着法治与民主制度逐步完善、公民自身素质提高而不断成长与发展的冗长历程。正因为如此,才必须强化元治理视域下党和政府的核心和主导作用,确立“一核多元”的体系架构,组织社区自治组织、社区社会组织、驻区单位和社区居民共同参与社区治理,共同促进社区治理健康可持续发展。


参考文献:

[1]魏姝.中国城市社区治理结构类型化研究[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2008,(4).

[2]庞小宁,贾心洁.城市社区治理:从政府主导走向协同自治[J].未来与发展,2013,(12).

[3]田阡.城市社区管理中政府主导的领域与限度[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2012,(10).