《治理理论及其中国适用性》

作者:王诗宗

简介:全球化已然成为我们生活的时代的重要内容和特征。当代著名的民主理论家萨托利认为,给民主下定义,需要揭示出民主的质的规定性,即区分出民主与非民主。同样地,回答什么是全球化,必须指出全球化时代与以往时代的本质差异。正如熊彼特所指出,汽车不是马车数量的加倍。汽车等新交通工具的出现,导致以地域为基础的社会和文化的削弱和损害,使交通方式的进步成为一个典型的现代进程。全球化以信息技术革命为重要动力,它更是一个国家与社会、生活方式与思维方式的变迁过程。本书以“全球化与治理转型”为名,试图通过聚焦政府与市场、国家与社会关系的变化,揭示出全球化时代公共事务治理的新变化。

目录

1 导言

1.1 选题背景与研究主题

1.2 拟解决的问题与研究意义

1.3 研究思路、方法与论文结构

2 治理的兴起

2.1 福利国家的危机

2.2 全球化与国家转型

2.3 地方化与新地方主义

2.4 社会科学基本观念的解构

3 治理理论及其批评者

3.1 治理定义种种

3.2 治理理论的主要论点与解释力

3.3 治理理论的批评者

4 治理与民主制行政

4.1 从直接民主到代议制民主

4.2 参与式民主与治理

4.3 民主与公共行政的重新融合

5 治理与公共行政范式进步

5.1 范式与公共行政学范式

5.2 治理理论:范式革命?

5.3 治理理论范式定位与未来发展

6 治理的中国适用性:一种新的分析路径

6.1 治理、善治与发展

6.2 治理的中国适用性争论

6.3 一种新的分析路径

7 治理的中国经验与理论拓展

7.1 温州商会:镶嵌的自主性

7.2 政府购买居家养老服务:公共服务中的合作共治

7.3 温岭民主恳谈:另一种民主发展方式?

7.4 基于中国经验的理论拓展

8 结论与讨论

8.1 治理理论的贡献

8.2 治理理论的中国适用性

8.3 未来的治理与治理理论的未来

参考文献



中国的“善治”研究:主题、观点和政策主张

汪庆华


【摘 要】尽管中国背景下的“善治”研究已成为一个热门领域,但对其评述性文章和政治学分析都很少。首先考察国际援助机构和西方学术界的善治定义及附加的政治诉求,然后采用中国研究中“人及其思想”文献的分析路径,从公民社会与善治、“善政”与善治、善治与中国的政治发展、善治与民主等方面对俞可平等学者的善治研究进行“处境化的解读”。旨在透过国内代表性学者的善治“思想”来观察上世纪末以来中国政治发展的内容、特点和逻辑。

【关键词】善治;善治研究;俞可平;政治发展


一、引言

自从20世纪90年代末“治理”(governance)与“善治”(goodgovernance)的概念及相关理论被介绍到中国学术界以来,很快引起学者们的浓厚兴趣,并被广泛运用到政治学、公共管理学等领域的相关研究之中。如果用“善治”作为关键词和文章标题在“中国知网”资料库中进行搜索,会分别找到1104篇和1370篇文章,均为过去10余年发表的。这些文章涉猎范围非常广,包括中国的公民社会、政治发展、政府再造、社会管理体制创新、乡村治理和城市社区治理、中共的反腐败等等主题。善治研究的影响还延伸到政策实务界,比如由中共中央编译局主导的“中国地方政府创新”奖。新闻媒体以及除中央领导层之外的党政官员也开始频繁地运用善治一词。

但目前针对国内善治研究的评述性文章较少,进行政治学解读的更少,本文试图填补这一空白。颜佳华和王升平偏重学理的角度,从善治理论的科学性与成熟性来分析其是否适用于我国地方治理研究。王诗宗对中外善治研究的讨论尽管只占其专著的一小部分,但仍然是我国学术界针对善治概念和理论以及附加在善治上的政策主张的高质量分析。不足之处是王诗宗主要分析了偏重政策实务的国际援助机构(包括关联学者)对善治的界定及发展中国家背景下的善治,甚少关注西方学术界的善治研究以及西方国家背景下的善治。他对国内善治研究的学理分析和政治分析也不够系统和充分。国内治理研究的评述性文章有很多,但是本文关注的是国内的善治研究而非治理研究。虽然两者之间有密切的关联,但治理概念与善治概念以及治理研究与善治研究是不能画等号的。

对治理与善治两个概念的定义和运用,学术界和政策实务界都普遍存在着过于随意的现象。为解决这个问题,罗兹(R.A.W.Rhodes)提出,学者们应根据其研究问题和目的约定一个定义。尽管确实有将治理等同于善治的用法,但它仅仅是英文文献中对治理的几种界定之中的一个,而且这种用法在很多学者看来是不妥当的。从国际学术界的经验来看,善治研究可以被视为治理研究的一个重要组成部分,也可以被认为是相对独立的,本文采取第二个立场。

由于与本文内容有交叉,李泉的《治理理论与中国政治改革的思想建构》必须提及。该文分析了20世纪90年代后期以来国外治理理论被引进的历程及影响,他认为治理理论本土化对中国政治学的一个主要贡献是推动了公民社会研究。笔者将李泉所说的理论推进概括如下:公民社会与政府有共享的目标,两者可以发展出合作型而非对抗型的关系;公民组织可以成为中国政治发展的一股积极力量。李泉将俞可平等学者治理研究的解读置于20世纪80年代以来中国政治改革的理论背景之下,认为俞可平“在善治的名义下重塑(中国)民主政治改革的议题”,即:以新兴商业阶层和知识分子为主导的公民组织可以有效地改进政府决策,可以积极地推动中国的政治发展,有可能成为中国政治-行政体制改革的突破口等。这些本质上是俞可平经由治理理论而提出的中国政改战略。总之,该文对国内近20年来的治理研究进行了开拓性的政治学解读,有助于理解这一时期政治学界如何务实地探索国家政治发展的路径。

不同于李泉一文,本文将侧重考察俞可平等代表性学者的善治研究。与治理概念相比,作为“良好的治理”的善治概念涉及评判一个国家是如何被治理的,带有更加强烈的价值判断和政治色彩。相比较治理研究,国内的善治研究更直接、更鲜明地体现出学者们对中国政治发展的现实关怀。本文的政治学解读将突出关注附加在善治一词下的政策主张,由此引出本文的另外一个目的:透过国内代表性学者的善治思想来观察中国20世纪末以来的政治变革。

从20世纪50到70年代,在海外的中国研究(Chinastudies)中盛行针对“人及其思想”(themanandhisideas)的学术研究。其特点是,通过分析近现代中国历史上少数重要知识分子的思想来揭示宏观层次的政治和社会问题;被选中的知识分子通常都积极参与或影响了其所处时代的一些重大政治变革。比如,施瓦茨(BenjaminSchwartz)对晚清思想家严复的经典著作所作的解读从两个方面为严复思想的研究提供了新启示:清朝知识分子的特点及西方自由主义如何经由严复的译介进入中国。尽管自20世纪70年代中期以来,“人及其思想”在中国研究中已被边缘化,仍有不少政治学者从事基于“思想是重要的”(ideasmatter)预设的学术研究,关注比如改革开放以来不同思潮(新权威主义、自由主义、新老左派、民族主义等)在中国的演变以及它们之间的辩论,中国知识分子关于中共的合法性及中共应对全球化的策略等的讨论。

沿着“人及其思想”文献的研究路径,本文采用“处境化的解读”(contextualreading)——长期以来中国研究中的主要研究手段——来分析俞可平及其他代表学者的善治思想。作为公认的中国治理和善治研究的开拓者,俞可平不仅将治理和善治的概念及理论引介给国内学术界,而且还将之与中国的现实相结合进行本土化改造,应用于对中国政治、行政和社会的分析,这些分析塑造了中国学术界对善治的理解。俞可平还建立起了一个善治研究的学术网络,其中包括中央编译局比较政治经济研究中心以及北京大学等10个研究单位的地方政府创新研究中心。其研究团队的部分核心成员,比如何增科、周红云等,也成为国内善治研究的代表性学者。由于俞可平的大力推动,善治研究已成为国内学术界的一个热门研究领域。

从本文的评述对象——即那些用“善治”作为关键词和文章标题在“中国知网”资料库中所搜索到的文章(分别为903篇和774篇)及相关的中文专著——来看,大多数的学术类文章都以不同的形式重复俞可平的观点,缺乏理论创新。其他非学术的新闻访谈和述评也大致都是引用俞可平的话。造成这种现象的主要原因如下:作为改革开放后我国培养的第一批政治学者的优秀代表,俞可平长期活跃在国内学术界和政策实务界。凭借中共中央编译局副局长的官方背景及中央编译局的强大资源,俞可平迅速并且一直拥有国内善治研究的近乎垄断性的话语权。从善治的定义和要素、善治研究的主题乃至善治背后的政策主张等,很少看到其他学者直接提出挑战性的观点。

基于上述说明,本文将以俞可平的善治研究为主,也会提及那些提出了新观点或者对俞可平有重要补充和发展的少数学者(包括其研究团队的部分成员)。对一些基本重复俞可平观点但有一定代表性的文章,也会适当列出。

笔者将首先概略地梳理有关善治定义和善治研究的相关国际文献,以弥补中文文献中尚无相关系统整理之遗憾。

二、对善治的界定

在英语文献中,“治理”被当作是“统治”的同义词来使用,指在某一特定领域权威的运用。自20世纪80年代初开始,针对传统公共行政和福利国家在社会问题解决及公共服务提供方面的能力不足,西方国家开展了以“新公共管理运动”为核心的治理改革。相应地,治理被赋予了新的含义,即从正式的、科层制的公共行政转向公私界限的模糊,强调非政府的社区团体、民间组织、私营企业等在公共服务提供方面扮演更重要角色,借用商业运作原则,减少政府的规模和干预,采取地方化和分权化等等。

关于“善治”,一般认为,该概念为世界银行在1989年非洲发展的报告(即FromCrisistoSustainableGrowth-SubSaharanAfrica:ALong-termPerspectiveStudy)中首次提出。在世行看来,“善治包括所有或部分下列的特点:一个有效率的公共服务、一个能行使合同的独立的司法体系和法律框架、一个负责任的运用公共基金的官僚体系、一个独立的公共稽核员、对代议制立法机关负责任、一个多元的制度架构以及一个独立的媒体”。这些特点亦即善治的要素,显然是以西方国家为模板的。这个界定在多边国际援助和发展机构(比如国际货币基金组织、联合国等)中具有代表性。这些多边组织的宪章都明确禁止卷入受援助国的内部政治事务,它们提出的善治方案表面上只关注受援助国的行政-技术层面,比如要求重组国家结构以达到公共权力运行的有效性、责任性和透明性,减少政府的规模和干预,遏制腐败,重视公民社会和市场的作用等,但实际上受援国的政治-宪政层面也一定会涉及,如同罗兹所精辟概括的:“‘善治’将新公共管理与自由民主的推行嫁接在一起。”西方国家比如美国、英国、荷兰等的援外机构均为双边性质,其善治方案的政治性色彩更为明显。

当国际援助机构给部分发展中国家和苏东转型国家提供贷款等财政援助时,通常会要求受援助国达到善治的严格条件,实质是要求受援助国在行政-技术层面和政治-宪政层面同时采取改革措施。前者在20世纪90年代前期指复制西方的“新公共管理运动”,90年代中期后指建构现代公共行政体系,后者指在非西方的土地上移植西方式民主。最终目的是推动第三世界和苏东国家的多党制民主化,及按照西方的国家-市场关系来削减过于庞大的国家结构。由此,当西方学术界讨论发展中和转型国家的治理改革时,通常认为其善治榜样应是西方发达国家的公共治理和民主政治模式。

治理和善治的概念也很快从国际援助机构渗透到欧美学术界,成为时髦词语。其中一个主要用法是学者们用善治来指代一种理想社会,即以公民直接参与为基础的协商式民主来弥补现有代议制民主的不足,甚至是加以替代。代表学者邦(HenrikBang)和埃斯马克(AndersEsmark)认为,善治指一种与欧洲正在出现的网络社会相伴随的新型民主。它建立在网络治理之上,治理手段是反思的、交流的及基于网络之上的。善治这种新型民主形态主要通过政策项目来运作,由具有反思、学习精神的普通公民既充当专家又充当实质上的日常政策制定者来组成管理式和监督式的公共政体。这种民主形式会带来“更多自由、更多由下而上的效率、更多问题解决和政治参与以及更有反省能力的公民”。

综上所述,关于善治的定义和要素,西方学术界和偏重政策实务的国际援助机构的理解是不同的:前者旨在探索新的民主形式以解决西方的政治问题,善治意味着治理的理想状态;后者旨在提出政治-经济体制的改革方案以帮助发展中国家,西方民主政治模式即是善治。还有,多边和双边的国际援助机构的理解也有差异。发展中国家和西方发达国家背景下的善治也是不同的。

俞可平于1999年发表的《治理和善治引论》一文(以下简称“1999年俞文”)是国内治理与善治研究方面第一篇有广泛影响力的学术论文。该文提出,治理指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众需求。它与统治的区别在于:统治的权威是政府,而治理同时依赖于政府和非政府的权威来源;统治的权力运行方向是自上而下、强制性的,而治理主要通过合作、协商、伙伴关系等管理公共事务。概言之,治理强调公共管理主体的多元化和协同合作。

通过讨论善治出现的直接原因,俞可平将治理和善治两个概念连接起来。在他看来,西方学者用治理概念替代统治概念是因为治理机制可以有效应对社会资源配置中的市场失效和国家失效。但治理也有许多局限,也存在治理失效的可能性。为了使治理更加有效,学者们和国际组织提出了许多方案,其中善治的理论最有影响。俞可平认为:“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。”

其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正。这10个要素的程度越高,意味着善治的程度越高,治理的状况越好。这10个要素参考了前述的世界银行的定义,但又加入了基于中国本土立场的要素。

三、俞可平及其他代表学者的善治“思想”

“1999年俞文”开创了我国的善治研究。在随后的几年内,通过组织和参与专题研讨会、大量发表文章和出版著作、设立“中国地方政府创新奖”等,俞可平迅速地推广了他的观点。总体上看,“1999年俞文”对善治的理解与国际文献一致,国内学术界对其评价很高。俞可平的重要贡献是他对海外善治理论进行了本土化改造,以服务于他关于中国政治发展的特定主张和实践,下面将从四个方面展开分析。

(一)善治、公民社会和社会治理

“1999年俞文”指出:“公民社会是善治的现实基础,没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的善治。”善治本质上指国家权力向社会的回归,政府应鼓励公民社会在公共问题的解决中扮演重要角色。

在其代表文章《中国公民社会:概念、分类与制度环境》中,俞可平将公民社会界定为国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非政府和非企业的民间组织。他提出,自改革开放以来,一个相对独立的公民社会正在逐渐兴起,对中国的社会政治生活产生日益重要的影响。中国的民间组织在不同程度上具有非政府性、非营利性、自主性、志愿性等特征。但与西方国家相比,由于多为政府创建并受政府主导,中国的民间组织通常不是独立的,与政府的关系不是对抗性的。而且,绝大多数民间组织都是20世纪80年代后才成立的,相当一部分不成熟,是过渡性的或者是仍处在转变之中。整体上看,民间组织对于中国的民主政治建设是一支积极的力量,其重要作用包括:奠定基层民主尤其是社会自治的组织基础(即村民委员会和居民委员会);沟通政府与公民个人的重要桥梁;影响政府决策和推动政府改革;通过参与社会公益事业,改善了政府的形象;对政府行为构成有力的制约等等。

俞可平认为,中国公民社会所处制度环境的最大特征是“宏观鼓励”与“微观约束”的结合。1982年颁布的宪法把结社自由作为公民的基本权利确定下来,党的基本政策对民间组织持积极的肯定态度。随着市场的扩大、政府从社会和经济生活中撤退以及公民对政治生活持理性态度,宏观环境总体上有助于民间组织的发展。但微观制度环境是约束甚至是敌意的。相当一部分党政官员对民间组织的意义和作用缺乏正确的认识,将之当作政府的附属品,或者视作西方敌对势力的产物,担心它们会削弱党的领导。因此,他们倾向于提防民间组织,限制它们的发展。相关的法律法规和监管体系也对中国民间组织的发展不利:一方面,政府的相关法律、规章、条例等的基本导向是对民间组织进行控制和约束,许多相关规定重叠和繁琐;另一方面,至今仍无关于民间组织的正式立法,缺乏一般性法律。所有民间组织必须接受民政部门等主管机关的监管和其业务主管机关的领导,后者还承担着日常的管理责任。这种双重管理体制导致相互冲突的政策、监管重叠、监管漏洞、监管真空等问题。

2010年党的十七届五中全会提出,要加强和创新社会管理,以更好地应对新形势下的各种社会问题。在此背景下,俞可平提出社会治理概念,认为它包括社会管理和社会自治两个方面:前者指政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的管理,其管理主体是公共权力部门,是一种政府行为;后者指人民群众对基层公共事务的自我管理,其管理主体是社会组织,体现着基层民主。由于长期以来我国在强调社会管理时有意或无意忽视社会自治的作用,俞可平呼吁要更加重视社会自治,因为“没有高度发达的社会自治,就难有作为理想政治状态的善治”。

综上所述,俞可平指出了中国民间组织的非对抗性、非政治性特征,肯定其对提高政府决策的民主化、促进公民参与的政治功能。他还强调民间组织在弥补政府能力、帮助政府解决公共问题方面的社会功能。尤其在当前社会冲突日益增多的情况下,俞可平突出民间组织对保护弱势群体、提供社会服务、维护社会秩序、构建和谐社会等方面的重要作用。借助善治话语,俞可平希望能纠正政府官员对民间组织的错误认识,不要限制中国公民社会的发展。

(二)善治、善政和地方政府创新

“1999年俞文”提出善政概念,它包括严明的法纪、清廉的官员、较高的行政效率、良好的行政服务等要素。在20世纪90年代被善治取代以前,善政一直都是世界各地人们所期望的理想政治管理模式。

上述观点在2004年进一步发展。俞可平指出,在现实的政治发展中,“政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用”;“善政是通向善治的关键;欲达到善治,首先必须实现善政”。在不同时代和社会政治制度下,善政的具体内容不同。在当代中国的背景下,善政应当具备民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁等要素。相应地,中国应该建设一个“民主政府”“责任政府”“服务政府”“优质政府”“效益政府”“专业政府”“透明政府”和“廉洁政府”。此文发表之后,其他学者也发表文章,各自提出了中国政府的理想“善政”模式。

俞可平对政府推进中国政治发展所起的作用持积极态度。虽然他认为在全球化时代善治是人类的理想政治模式,“但是在中国目前的状态下,要达到善治首先必须实现善政”。为了使中国政府变成“良好的政府”(善政),俞可平在2000年启动了“中国地方政府创新奖”,鼓励地方政府按照上述的善政标准进行改革。

从获奖的地方政府创新项目我们可以进一步了解俞可平的善政概念及他期待的政府改革方向。截至2012年年初,“中国地方政府创新奖”一共进行了六轮,共有1913个项目申请,139个最后获奖。获奖的地方政府创新项目可分为两类:行政改革类和政治改革类。第一类包括改善政府的公共服务,简化行政审批,保护弱势群体权益,扩大社会保障,维护社会稳定,完善国有资产管理,推广电子政务等等,目的是使政府更有效率,执政能力更强,施政更公平和服务意识更强。第二类包括推行村民自治和促进城市居民自治,扩大竞争性选举,政府自身的依法行政建设,探索协商民主的新形式,推行政务公开,拓宽监督公共权力的渠道,改革完善民间组织管理体制,扩大公民的有序政治参与等等,目的是使政府更有责任性、透明性、法治程度更高,以及在监督政府决策和政策实施等方面给予普通公民更多权利。

俞可平也清醒地认识到地方政府创新在现实中的困难和局限性。比如21世纪初以来,一些地方乡镇政府主要领导的“公推公选”,是一项党内民主和基层民主的突破性发展。但它“在一些地方试行一段时间后便停了下来,至今在全国也只有近300个乡镇在时断时续地推行,还不到全国43275个乡镇党委和政府的百分之一”。一方面,政府改革风险很大,多数地方官员不愿意进行创新实验;另一方面,一些既有的创新和探索没有制度化,一旦主要官员发生职位上的变动,也就人走政息。俞可平多次呼吁,应及时地通过法律、法规和政策等,将之转变成党和国家的制度,在全国范围内推广。

不同于那些激进知识分子和西方学者否定自上而下的中国政治改革路径,俞可平高度重视党对推进国家政治发展所起的作用,以鼓励地方政府以创新的形式来推动各级政府变成“良好的政府”,显示出他的务实和积极进取。借助“中国地方政府创新奖”,俞可平希望能在行政层面,促进现代行政国家建设,提高公共行政体系的质量、专业性和效率,使政府更加强化服务导向、更加关注民生和社会公平。在政治层面,除了使公共权力的运行更有透明性和责任性及鼓励公民的政治参与,俞可平还希望能探索源自基层、现实中行得通的政改突破点。基于中国的特殊国情,在国家层面推动大规模政治改革的风险较大,首先在地方尤其是基层试行一些政改措施,如果试验的效果不错,加上大的环境也成熟,基层或局部的改革试验可以在中央层面被采纳,然后在全国推广。1978年以来许多重要的经济和政治改革措施都是沿着这样的路径,它是一条较为稳妥、可行的政改之路。当然,包括政府创新的各种改革措施都必须在完善现有政治体制的前提下进行,这是俞可平关于中国政治发展的一贯立场。

(三)善治、治理改革和中国的政治发展

“1999年俞文”提出,善政作为人类社会的政治理想在20世纪90年代以后受到善治的挑战。一年后,该观点被明确化,“善治将成为全球化时代的理想政治管理模式”;中国政府应在推行善政的基础上,将善治作为政治改革的目标。俞可平之后进一步拓展了善治概念的内涵,并在善治的名义下为国家的政治发展提供辩护。

坚持中国共产党的领导是改革时期中国政治发展的一个标志性特征。这点一直被一些西方学者所攻击,因为按照他们的多党制、全民普选和三权分立的标准,自1978年以来中国没有任何实质意义的政改措施。俞可平认为这是一种“偏见和误解”,因为“没有政治体制的改革,不可能有经济体制的改革,这是中国改革的一条基本经验”。在他的术语里,治理改革与行政管理体制改革、政府(管理)体制改革、政府创新等基本是同义词。“中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革”,这种治理改革是以行政管理体制为核心内容的政府体制改革,不涉及基本政治制度框架的变动。国家的治理体制即政府管理体制是国家政治体制的重要组成部分,治理改革即政府管理体制的改革,是政治体制改革的重要内容。

俞可平认为,按照善治的各要素或标准,中国的政府管理体制改革取得了重要进展(比如上一节讨论的地方政府创新行为和实践),中国治理改革的总趋势是走向善治,呈现出一幅从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主等的路线图。俞可平的这一观点及分析路径被众多学者所认可。不过,系统地按照善治的十条标准来逐条分析中国的治理改革,及衡量中国在迈向善治方面所取得成就的是何增科的《治理、善治与中国政治发展》一文。该文列举了大量国家层面的改革举措和地方政府创新实践,试图论证中国在政治发展方面的巨大进步。

俞可平清醒地认识到,尽管中国在善治之路上有很大进展,但按照善治的十个要素来衡量,问题依然很多。但无论如何,“中国治理改革的最终目标是实现善治”。 

鉴于政治(体制)改革在中国官方和学术话语体系中具有一定的敏感性,俞可平强调治理和治理改革的技术性导向。“治理是一种公共管理行为,是价值因素较少而技术因素较多的政治行为”,治理改革关注的是治理的技术或方式。无论何种性质的政府,都希望有良好的治理(善治),政府自身的改革和创新对取得善治非常重要。而且各国政府都重视公共部门的创新,政府改革已成为一种世界潮流。所以,应该大力鼓励中国的治理改革和政府创新。

总之,在俞可平看来,“改革开放以来,中国的政治进步集中体现在政府的治理改革上”。在中国的特定背景下,治理改革即政治改革,他驳斥那种认为中国政治没有任何实质进展的观点。我国各级政府(尤其是地方政府)进行了广泛的治理改革,政治发展的总趋势是走向善治,包括从革命到改革、从国家到社会、从人治到法治、从集权到分权、从管制到服务、从统治到自治、从冲突到调和等若干重要轨迹。与此同时,通过主张治理改革是技术性的、不涉及国家的基本政治框架,俞可平试图打消一些保守派学者的疑虑,推动中国的政府改革,并为其在实践中经由“中国地方政府创新奖”寻找政改的突破口提供理论保护伞。

(四)善治、合法性和民主

“1999年俞文”指出:“善治只有在民主政治的条件下才能真正实现,没有民主,善治便不可能存在。”这是因为,善治的实质是公民与政府对公共事务的合作管理,成功与否的关键是公民是否拥有足够的政治权力来参与合作管理,而保障公民享有这些政治权力的现实机制只能是民主政治。当然,俞可平的民主定义不同于西方学者所普遍采用的强调程序和选举至上的、最低限度的民主定义。他主张应在充分借鉴人类政治文明优秀成果的基础上,建立中国特色的社会主义民主制度,认为“中国民主政治的理想状态是实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一”。

俞可平还试图借助善治概念来挑战长期主导国际学术界的西方民主理论。他提出,当前东西方国家在合法性方面均遇到严重挑战,人类政治合法性的基础正在发生重大转型,善治将取代西式民主成为“人类在21世纪最重要的政治合法性来源”。这是由于如下五个原因:善治包含了人类社会传统的政治理想善政,但超越了善政;善治包含了民主政治的大多数基本要素,但超越了民主;善治既是福利和民生的必要条件,也是其最终结果;善治具有相对最大的超时空性;从善政到善治是人类社会政治发展的共同趋势。

俞可平关于善治与民主关系的新观点令人关注。“善治包含了现代民主政治的大多数基本要素”,如法治、参与、透明和责任等,还包含了效率、稳定等民主不包含的要素。“从某种意义上说,善治正是民主政治所要达到的一种理想政治状态。”按照这个理解,善治是一个涵盖、超越,甚至替代民主的概念。亦即,善治是比民主更加完美或理想的政治管理模式,也是比民主更具有普遍意义的人类共同治理目标。这表明俞可平对西方民主制度和理论均持质疑的态度。一些海内外学者认为俞可平正在用善治取代民主,鼓吹中国走向善治而非民主。

吉林大学姚大志教授的相关分析与俞可平有些相似,他也试图用善治概念来挑战西方的民主理论。在他看来,传统的西方理论认为政府的合法性是基于公民同意即周期性、竞争性选举之上的。现实中,西方民主面临两个危机:被选举出的政治精英垄断国家权力,而部分政治精英能力平庸甚至无法胜任管理国家的重任。姚大志提出,一个政府的合法性应该有两个支柱:公民的同意(民主)和善治,而非仅仅前者。前者是程序上的合法性,来自民主政治;后者是实质上的合法性,源自政府出色地履行职责,取得良好的施政成绩。一个政府必须同时满足这两方面才具有合法性。善治的要求包括:政府能保护人权、实行法治、实现社会公平、提高效率以及恰当地将政府不能有效履行的社会职能转移给相关的民间组织。只要政府能达到这些要求,它就有一定的合法性。

按照姚大志的逻辑,对类似中国、新加坡这样的国家,虽然其政府不是建立在西方式的选举程序之上,但因为满足了善治的要求,尤其是取得了持久的高速经济发展并保持了社会的相对稳定,所以也是具有合法性的。而对于近年来一些陷于经济萧条的西方国家,由于其政府没能应对好全球金融危机,没能解决好失业、民生等社会问题,未能满足善治的要求,其合法性是有疑问的。姚大志强调:“出于理论和实际的原因,我们应该鼓励非基于选举之上的政府追求善治的合法性”。

(五)总结:中国善治研究的政治诉求

由于自“1999年俞文”以来,俞可平几乎垄断了国内善治研究的话语权,本文对国内善治研究的解读以俞可平的著作为主,也提及了那些有理论创新或对俞可平有重要发展的学者。需要补充说明的是,俞可平的善治研究在一定程度上是俞可平研究团队的集体成果,这个研究团队以其在中共中央编译局的同事为主。

俞可平具有传统中国士大夫的一些特质,他试图以学术影响中国政治和政策,这导致其善治研究以推动中国政治发展为核心,也决定了我国善治研究的特点。所以,本文不仅分析了俞可平善治研究对中国学术的贡献,还探讨了其政策实践上的贡献和政治主张。概括地讲,俞可平等学者围绕“善治”的政策主张和政治诉求包括:第一,中国政治改革的目标是善治,应特别关注政府能力和施政绩效。应在完善现有基本政治框架的前提下,经由地方政府创新等途径探索可行的政改新思路,尤其要重视扩大公民参与选举、决策、管理和监督的政治权利。第二,中国的政治发展主要以治理改革的形式在推进,总的趋势是走向善治,已经取得了很大成绩,但问题与挑战很多。第三,公民社会和善政是达到善治的两个关键。应鼓励而不是限制公民社会的发展,尤其在社会管理领域应更加重视民间组织的作用。按照“良好的政府”(善政)的标准,各级政府应积极进行改革。

特定时期的流行理论(思潮)和重要知识分子的思想是该时代的产物,它们也反过来影响甚至引导时代的政治变迁。由于俞可平的推动,过去10多年来,善治研究在中国政治学界、公共管理学界、政策实务界以及党政官员的执政理念等方面均产生了较大影响。上述的善治思想既是俞可平等对中国政治变革的观察、总结和理论升华,在很大程度上也是对20世纪末以来中国政治变革的内容、特点和逻辑等的一个客观概括。

四、近年来的最新发展及总评

2013年11月召开的中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求,国家治理现代化迅速成为我国治理研究的新热点。2014年10月的中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,该决议强调,“法律是治国之重器,良法是善治之前提”。由此,法治与善治的关系成为国内善治研究的新主题。俞可平率先讨论了法治与善治之间的关系。认为,依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键步骤,现代的国家法治体系是国家治理现代化的基本依托,法治是现代国家治理的基本要素。国家治理现代化的理想状态是实现国家和社会的善治。

法治早在“1999年俞文”中就被列入善治的基本要素之一,但俞可平很少对这个要素给予特别或额外的关注。在中共中央全面推进依法治国的新背景之下,俞可平开始强调法治对于善治的重要性。他逐一分析了为什么“公正”“参与”“责任”“回应”“透明”“廉洁”“稳定”等善治各要素都是离不开“法治”的。法治这个要素贯穿于善治的其他所有要素之中,因为没有基本的法律规范和制度机制,善治的其它要素都有可能发生性质的改变,危害公共治理。俞可平总结道:“法治是善治的前提,没有法治,便无善治,也没有国家治理的现代化。”

俞可平进一步提出,“良法是善治之前提”是中共十八届四中全会《决定》里的一个重要论断,是政治学的重要概念“善治”第一次正式进入中共中央的文件,这是政治学的一个贡献。“欲善治,先良法”,良法应该具备合法性、完备性、合理性或者科学性、权威性以及可行性等五个特征。

我国法学家也开始关注善治与法治之间的关系,其中最值得一提的是南京大学法学院周安平教授。他认为,法学家针对善治与法治关系的研究出现了一种令人担忧的观点,即善治优于法治,这不利于中国法治化的进程。因为,法治是一个“具体的善”,而善治只是一个“抽象的善”,评价主体不同,对善治的界定就有所不同,学术界会因为这个“抽象的善”究竟具体指称哪些“具体的善”而陷入新一轮的纷争之中。周安平详细讨论了“抑法治而扬善治”的学术倾向可能带来的负面影响,包括:将导致法治原本具有的客观性和确定性会因善治评价的主观性而被削弱;将导致执政者的政治责任被规避;将导致人们对法治作依法治国的工具性理解而排除了其与民主宪政相连的价值意义;将导致德治优于法治的观念再次抬头;将导致执政者用自以为是的善治来代替民主和法治等。他最后得出结论:“作为国家治理的方式,正确的且安全的提法不是善治优于法治,而是法治才是最大的善治。”

周安平还专文讨论了俞可平,他应该是迄今为止国内学术界对俞可平善治研究进行点名批评的第一个学者。“‘民主和法治几乎直接意味着政治的合法性’这一观点在进入21世纪后,已经被‘善治是政治合法性的来源’所代替。在这里,俞先生将善治优于法治的观点表露无遗。”在周安平看来,俞可平推行的是善治优于法治的观点,而根据他上面所阐述的,这种观念是有害的。

本文主张,尽管周安平的批评有合理性,即俞可平在概念的定义和运用上存在一定的主观性和随意性,以及在分析上存在一定的不严谨等,但根据上文的分析,尤其是从俞可平关于“法治是善治的前提,没有法治,便无善治”的表述中,我们无法推论出俞可平推行的是善治优于法治的观点。笔者认为,周安平将俞可平在部分特定场合的论述普遍化为他一以贯之的观点是欠妥的,本文这一判断是基于对俞可平及其善治研究的全面客观分析之上作出的。

俞可平的善治研究以翻译和整理国际学术界的相关研究为第一步,这体现在他主编的《治理与善治》之中,该书收录了西方治理理论研究中几位代表性人物的文章,分别从不同学科、不同国别表达了对治理与善治的不同观点。在梳理国际文献的基础上,“1999年俞文”基于中国的本土立场阐述了其对治理和善治的理解。随后,俞可平提出我国学者应将治理和善治作为一种新的政治分析框架,他和其他学者合著的《中国公民社会的兴起与治理的变迁》一书堪称将治理与善治分析框架运用到中国背景下之经验研究的早期典范。同时,由其主编的《中国地方政府创新案例研究报告》也都是治理和善治理论与经验研究的结合。在这些系列著作中,俞可平研究团队对历届“中国地方政府创新奖”的获奖案例进行了追踪调研和理论分析。客观地讲,在本世纪的第一个十年,国际社会科学尚未对中国政治学和公共管理等领域的学术研究产生系统性影响,俞可平及其团队的中国地方政府创新研究代表了国内相关研究的最高水平。

除学术类文章外,俞可平的其他善治研究文章大多是将善治概念运用到对中共中央重大决定的二次解读上,以及对政治社会热点和重要政府文件的演绎推理和归纳总结上。这是由其理论工作者的身份所决定的。作为中共中央编译局副局长,俞可平承担着为官方决策进行解释和辩护的责任,他在诸多党政媒体刊物上的访谈和时评,以及在许多会议上的主题发言等,均非严格意义上的学术论文。俞可平善治研究在概念界定和运用上的不严谨主要体现在这些政治化色彩较浓的短文上。

总之,我们应该全面客观地评价俞可平善治研究的学术贡献。由于中国的特定背景,我们不应该将那些政治性短文等同于那些严格的学术分析。在周安平教授之前,少数质疑俞可平的学者要么不点名地完全否定国内善治研究的成就,同时也未提供任何实质性的分析,要么完全不提及俞可平。这反映了国内政治学界和公共管理学界尚未建立起国际上通行的学术规范,即持不同观点的学者之间以一种建设性的、客观的方式来批评。而国内其他一些学者的善治研究大多是以不同形式重复俞可平的观点,这固然恶化了学术界对中国善治研究的整体观感和评价,但也从一个侧面反映了俞可平团队的研究质量和重要贡献。


参考文献:

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[2]王诗宗.治理理论及其中国适用性[M].杭州:浙江大学出版社,2009:124-133.

[3]李泉.治理理论与中国政治改革的思想建构[J].复旦学报:社会科学版,2014(2):138-145.