《治理与善治》

作者:俞可平

简介:《治理与善治》内容简介:自从1989年世界银行首次使用"治理危机"一词并于1992年将起年度报告称为《治理与发展》后,治理(governance)和善治(goodgovernance)便成为国际社会科学中最时髦的术语之一,成为多学科领域中的最新研究领域。它主要研究如何通过政府与民间的合作,改善国家,特别是地方、地区、公司、机关、学术机构等的治理结构,提高效率,增强民主。90年代后,治理和善治不仅是经济学的重要话语,也是政治学家、社会学家和管理学家的重要话语。治理和统治有什么区别,善治与善政有什么不同,怎样评估一个国家的治理状况?这些都成了国际社会科学界的热门话题。

目录

一、引论:治理和善治

二、“治理”概念的运用与滥用

三、作为理论的治理:五个论点

四、治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述

五、新的治理

六、治理问题与现代福利国家

七、治进和科学“治理社会与生产知识的市场式模式

八、从地方政府管理到地方治理

九、统治失效与治理能力问题:对一个理论范式的评价

十、治理和治理能力:利用复杂性、动态性和多样性

十一、治理与国际调节机制的危机

十二、治理在国际关系中的正确运用

十三、现代的治理,昨天和今天:借重法国政府政策得以明确的几点认识

十四、发展中世界的非政府组织与政治

附录:美国、菲律宾善的实例


国家治理现代化进程中的城市设计控制思考

胡耀文


【摘 要】采取比较研究与案例研究的方法,结合三亚城市设计控制工作的系列项目实践,在城市设计控制改良规划管理、引导开发秩序、辅助公民社会运作三个方面进行了探新性的思考和实践。提出将城市设计控制作为优化城乡规划法制化管理的“技术支撑”,引导市场有序化开发的“系统指引”,公民社会自治理的“辅助手段”,成为搞好“城乡微观空间治理”的技术依托。

【关键词】国家治理现代化;城市微观空间治理;城市设计控制


1、引言

在30年改革开放的进程中,我国不仅实现了经济的持续发展,也发生了国家制度的变革和国家治理模式的重构。经济领域从计划经济转向市场经济,社会领域从结构单一的“总体性社会”向工业社会、城市社会、多元开放社会转型,政治领域从高度集权的政治体制向社会主义民主法治体制转变。国家治理模式的转型重构是一个全能型政府逐步收缩、调整职能范围,市场和社会自治理组织不断扩展的过程,其最终目标是形成政府、市场化组织和基层公民共同参与治理的综合治理格局。伴随着国家治理模式的转型,政府需要用更加适应市场的方式来管理微观建设,需要采取更加合理的技术手段来适应职能范围的调整,在释放一定的市场和社会自主性的同时,采取更加清晰和精细化的规划管理。

2013年召开的中央城镇化工作会议明确指出:推进城镇化,既要优化宏观布局,也要搞好“城市微观空间治理”,城市微观空间治理的关键是“微观建设行为”的管控。我国现行的《城乡规划法》采取的是“一书两证”的规划实施管理制度,并明确指出控制性详细规划是管控微观建设行为、核发建设用地许可证和建设工程许可证的法定依据。从城市建设管理角度,控制性详细规划的蓝图对城市至关重要。然而,从一张蓝图到一个城市的诞生是一个纷繁复杂的过程,是控规静态二维规划无法覆盖的过程,是由政府、市场和市民共同参与的过程。在静态二维规划的基础上,开展三维城市设计控制是搞好城市微观空间治理必须采取的措施;以规划为基础建立一个多维度发挥有序市场、公民社会的自主作用的平台显得更为重要。为实现城市设计控制更加匹配国家现代治理模式,更好地发挥应有的作用,有必要对城市设计控制的技术内容和政策机制等方面进行再思考。

2、我国国家治理现代化进程中的模式概述

改革开放以来,在经济领域、社会领域、政治领域推行的多重制度改革,促使中国逐步形成了政府、市场、公民社会三元并存与互补的现代国家治理格局。在深化改革过程中,政府将其承担的某些经济与社会职能剥离出来并转移给市场和社会团体,从而可以集中资源和精力来办大事,以削减政府的行政成本并提高国家的治理效能;市场与社会的发育也壮大了可以与政府进行博弈的力量,从而为制约和规范国家的权力与行为提供了必要的外部力量。但是,中国的市场经济与公民社会的发育还远不成熟,经济与社会中的自组织治理能力仍然比较弱小,在这种情况下,政府的过度退出也很有可能带来“市场失灵”和“公民社会失灵”,从而给国家治理能力、社会经济的持续健康发展带来负面影响,如权力异化引发的政治资源流失与治理效能弱化,市场治理体制不完善所出现的市场经济秩序混乱等等。针对当前转型深化阶段的特殊问题,当前的国家治理模式构建需要服务和服从“社会经济转型坚持公正与繁荣”和“实现社会经济持续、稳定、均衡发展”这两个前提。在此基础上,中国需要建立起“法制化的公共服务型政府”、“有效的市场经济体制”和“利益整合型公民社会”三位一体的现代国家治理模式。

2.1建立法制化的公共服务型政府

国家治理现代化进程中,“法制化”是政府实现“善治”的基本要素,也是公共管理的最高原则,要求政府和公民遵循法律约束的前提是规范政府的行为。建立“公共服务型政府”是中国政府治理模式的一个核心攻坚阶段,将实现政府治理理念、政府职能以及治理模式的重大转变。城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要“公共政策之一”,改良城市规划法制化所依托的规划技术内容至关重要。

2.2建立有效的市场经济体制

促进社会长期繁荣的有效市场经济体制是中国经济转型的目标。建立有效的市场经济体制,要求政府转变治理模式,既要着力克服政府缺位,又要避免政府越位。一方面,政府治理将会强化有关支持公平竞争和促进良好经济秩序所需的立法和执法工作,提供必要的市场监管,为市场的有效运转提供一个稳定的政治与法律环境。另一方面,政府将会精简政府职能,精简主要表现在改革现有的行政审批制度,缩减不必要的行政干预,让市场机制发挥更大的作用。城市规划作为政府管理和干预市场开发的重要手段,把握合理的监管尺度和管控方式,促进有序、有效的城市开发建设市场秩序至关重要。

2.3构建利益整合型公民社会

成熟、理性、开放并具备“利益整合功能”的现代公民社会的兴起是实现有效的国家治理不可或缺的构成要素。在转型深化过程中,国家治理的理念从效率优先、兼顾公平转向更加关注“社会公平与正义,使转型与发展的丰硕成果惠及全体社会民众”。在社会层面,新旧利益既得团体利用手中积累的政治经济资源干预政府决策,迟滞了改革的推进,弱势群体无法获得应有的权利,加速了社会分化的趋势,最终消弱了支持改革发展的共同利益,增大了改革的风险和不确定性。这些矛盾和风险是政府失灵和市场失灵的结果。具备利益整合功能的公民社会被视为缓解市场失灵和政府失灵的第三种治理机制。政府自上而下理性构建与民间自下而上的自发演变相互结合的社团主义模式是创建公民社会采取的模式。李克强指出,落实以人为核心的新型城镇化规划,从破解城乡之间和城市内部二元结构问题入手,有序推进转移人口市民化和更大规模的各类棚户区的改造。这些由人构成的社会团体如何更好地参与协作规划,让规划成为公民社会发挥作用的辅助手段,也是新时期城市规划应当重点思考的问题。

3、我国现行规划管理的主要环节与思考

我国现行的《城乡规划法》采取的是“一书两证”的规划实施管理制度,并明确指出控制性详细规划是核发建设用地许可证和建设工程许可证的法定依据。在实施管理的过程中,有建设用地许可证审查和建设工程许可证审查两个关键的法规环节。

建设用地许可证环节,城乡规划主管部门依据控制性详细规划提出出让地块的位置、用地性质、容积率、高度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的重要组成部分。这阶段审查的内容是控制性详细规划中的强制性指标内容,以“指标控制”为重点。建设工程许可证环节,城乡规划主管部门重点对土地文件、建设工程设计方案、修建性详细规划等材料进行审查。这一阶段除了需要审查控规中强制性内容以外,还要审查方案是否符合控规的引导性内容,以“设计方案控制”为重点。

在市场经济环境下,开发企业关注的重心是创造适应局部市场需求的产品,把开发项目作为达到利润目标的手段,在某种程度上排斥规划控制,认为对符合控规指标的方案再进行修改是不必要的时间成本浪费,认为控规指标之外的修改意见是没有依据和影响收益的政府自由裁量。另一方面,开发企业十分关注所在地区的总体环境质量,尤其是关心对自身项目环境产生消极影响的项目,并强力支持规划控制。这种个体利益主导的矛盾的思维是很多问题的根源。

在实施规划管理的过程中,对于强制性指标的审查是十分明确的,但对于设计方案的审查存在很大的自由裁量权,这种自由裁量权的行使大多依靠专家评审、管理部门评审的方式进行。评价方案的好坏没有基本标准、方案关键性要素缺乏系统规制,导致自由裁量权的行使无据可循,规划依法管理的技术内容缺失。对于提出的方案优化修改意见缺少法规依据,许多意见无法真正被重视和被落实,规划依法管理的法规保障缺失。可以说,建设用地许可证与建设工程许可证环节是对具体建设行为管控的最后一道关口,这两个环节的改良是实现规划善治中一个不可忽视的重点。同时,也是贯彻全国城镇化会议指出的“搞好城市微观空间治理”中需要高度重视的内容。针对市场和规划管理存在的实际问题,需要政府在控规指标之上,建立一种相对公平透明的设计控制评判标准,一种合理有效的设计控制运行机制,提高规划审批效率,促进良好的城市开发秩序,确保微观建设项目符合城市总体目标和总体环境质量,同时为市场项目创造协调衔接的平台。

4、美国国家治理进程中的城市设计控制工作研究

世界上不同国家根据自身的国家治理方式制定了适合自身国情的规划体系,并针对各自发展过程中遇到的特殊问题,在管理机制层面、规划技术层面、法规体系层面,以不同的方式和切入点推行城市设计控制的工作。笔者以美国为案例,分析设计控制产生的历史背景、发展过程和过程中政府对于城市治理方式的调整和变化,力求从中发现一些共性的问题。

4.1美国1900-1960年代规划体系面临的问题

1928年美国出台的《城市规划授权法案标准》中肯定了区划(zoning)的合法地位,可以说美国规划体系是以区划为基础的。区划是地方政府对土地用途和开发强度进行控制的规划立法,主要包括后退红线、容积率、限高、建筑用途和审批程序规定。区划在实行过程中主要存在两个问题:一是管制内容单一,由于缺少三维城市设计的内容指导,对建筑本身的设计缺失控制,导致依据区划二维指标管理的土地开发,实际建成效果与规划师的初衷大相径庭。二是管理僵化消极,基于区划的建设管理一律按照指标由法院进行裁定,摒弃自由裁量权,面对多变的城市建设过程中的“特例项目”必须通过繁琐的法定程序修改,这种不适应市场经济的僵化问题常常遭到指责。

4.2解决区划问题过程中,城市设计控制逐步产生并被赋予法律地位

针对区划存在的弊端,美国开始逐渐重视城市设计控制。1967年,巴奈特成立了美国第一个城市设计小组,一方面沿用区划奖励的法定机制,另一方面开始推行“特别区专案许可”。管理部门将“设计延续性、视觉走廊、视觉通透性要求”转变为法律条文,作为“开发控制规则”,并逐个与开发者进行商讨——专案许可。1976年纽约市颁布法规,将“专案许可”列入“用地调整变更程序(uniformlandusereviewprocedure)。这个阶段,城市设计控制以“开发控制规则”为基础,用专案许可和奖励制度结合的方式实现了管理层面与市场层面有效的对接,也利用区划给城市设计控制实施提供了法定措施。

4.3城市设计控制触动规划体系改良和开发治理方式的改良

城市设计控制的逐步形成,触动美国规划体系进行了相应的改良,进而实现了开发治理方式的改善。一是增加区划弹性程序。在有条件使用或特别使用许可中,可根据具体问题附加标准和自由裁量权审查。例如1979年开展的贝利特公园城的自救计划。针对预备开发项目进行系统评估预备的评级体系(pointratingsystems),对项目设置基本门槛的同时,明确项目的兼容性问题。二是归口各管理机构规定。为了应对区划条例单一性的问题,把所有与开发相关的限制条件整合到统一的开发规定中,建立一种更加连续、综合和有效的开发管制。给开发提供更加明确、可预期的方向引导。三是法规中增加形态管制内容。在法规中增加调节性规划,在调节性规划中制定屋顶设计、门窗布局、建筑和街道景观标准等城市设计控制要求;例如,新城市主义针对城市样带的条例(transect-basedcode)。四是城市设计评审程序引入行政管理。例如:1985年美国西雅图将设计指南《步行走廊和主要公共开放空间》作为审查程序依据,建立设计评审制度,将审查程序纳入城市规划许可,使设计导则从普通的城市设计阶段性成果上升为具有强制约束力的法令工具。

城市设计控制工作的探索带来了治理模式的转变,在波特兰依靠设立清晰的设计指南,并建立城市设计和地标委员会,从而使设计评审制度成为一个常规惯例,健全法治的同时给市场行为更多的灵活性和规范性,为公民参与规划提供平台,促进了法治国家、市场经济与公民社会三元并立相互支撑的城市治理模式的实现。

4.4美国城市设计控制研究的启示

从案例中可以看出三点启示。一是城市设计控制的产生是针对规划管理问题而进行的规划改良。例如,美国针对区划体系存在天然缺陷进行的一系列城市设计控制的工作。二是城市设计控制的内容是政府对市场进行有效干预的重要技术依据,是政府触动有效市场持续建立的重要平台。三是城市设计控制编制过程中包含市民和开发主体深入参与的重要程序和沟通桥梁。

5、三亚城市设计控制工作的探索与实践

笔者结合三亚海棠湾和月川城中村旧改项目,在“优化政府规划管理、促进有效的市场开发秩序、公民社会共谋规划”三个层面上,对城市设计控制工作进行了一些思考与实践。

5.1将城市设计控制作为服务型政府改良规划法制管理的“技术平台”

法制化是公共服务型政府实施公共管理的最高原则,规划管理“法制化”是实现城市管理善治的基本要素,城市设计控制可以作为政府优化微观空间建设管理的“技术平台”。

为了让“一书两证”的规划管理更加精细化和规范化,改良审查环节中的设计控制技术内容和法规内容显得十分必要。针对以上问题,项目组在三亚海棠湾规划中进行了一定的尝试。工作中将城市设计控制作为政府优化实施项目管理的“技术平台”,建立城市设计技术内容与项目管理的一体化互动机制,实现城市设计控制内容进入法规体系,让项目管理更具技术依据。一方面,城市设计导则内容捆绑法规管理的主要环节,针对土地拍卖阶段制定“建筑设计指引”,内容包括建筑形体要求、空间要素管制、特色风貌管制等内容,将设计指引内容纳入土地出让合同,作为申请领取建设用地许可证的条件之一。通过与用地许可的捆绑确保设计控制内容的法定地位。另一方面,针对建设工程的方案设计阶段制定“方案评审标准”,建立专家对于项目的评分标准,评分标准对应建筑设计指引的相应内容,给市场主体透明公开的技术参考,对于修改内容一律纳入管委会方案管理。通过城市设计控制的技术内容和管理程序的结合,把城市设计控制作为弥补技术不足、管理缺位的综合技术平台,同时也授予了市场更明确的自主权。

5.2将城市设计控制作为引导市场开发有序化进行的“系统指引”

有序的市场开发和目标明确的项目建设是一个片区实现定位目标的关键,城市设计控制可以作为政府科学合理干预市场开发内容的“系统指引”。

在海棠湾的建设中,通过城市设计控制为政府开展项目准入管理提供技术支撑,让政府与市场的对接在一定技术基础上开展;城市设计控制导则针对建设工程开发的准备阶段制定“开发内容指引”,在用地性质的基础上,进一步细化项目必须提供的城市公共产品类型和项目的定位准入门槛;将“开发内容指引”作为项目早期沟通环节的技术依据,规划管理部门就开发问题与市场主体进行前期交流,达成目标共识。另一方面,城市设计控制在控制性详细规划的基础上,进一步深化细化特色旅游产品体系,达到多个子项目实施对应一个目标定位的重点强化的目的。海棠湾的城市设计控制紧紧把握海棠湾国家海湾旅游度假区这一目标定位,系统研究区内的公共空间、滨河空间、近海空间和文化旅游项目用地,对于现有空间进行精细化的设计,在设计的基础上确立“梦幻海洋、海上丝路、乡愁旅游”等特色空间系统,将特色空间系统转化为开发建设管理的“特色旅游体系指引”,确保全区子项建设准确合理,围绕目标定位,同时对子项的建设方案评价和项目开发秩序给出明确的指引。

5.3将城市设计控制作为公民和谐自治的“辅助手段”

成熟、理性、开放并具备“利益整合功能”的现代公民社会的兴起是实现有效的国家治理不可或缺的构成要素。伴随着社团模式的公民社会的不断发展,城市规划不能只停留在公民个体层面的规划宣传和“我制定、你听取”的初级阶段,匹配公民社会的城市规划模式应当向采取更加互动和深入“共谋规划”的协作规划的方向发展。

在三亚月川村有非常成熟稳定的基层村党委和老百姓自发形成的村集体股份公司,村民和谐自治的基本雏形已经形成。在2009年三亚月川城中村项目中,规划采取“自下而上”的工作路径,将村民的“民生就业”与“村集体产业”发展作为基本出发点。划定民生安置用地和村集体经营用地,并详细设计村集体用地中特色城市旅游功能的布局,让村集体旅游产业与三亚城市旅游体系相结合,给村集体的发展提供精细的规划支撑。在此基础上编制设计控制导则,让导则成为村集体发展和管理城中村的规划技术依据与“辅助手段”。导则与村集体共同制定,切实规定了用于村集体发展的集体产业的布局,村集体与市场合作建设的用地,重点保护承载百姓乡愁记忆的民国牌坊。每个原著村民均可以在村集体产业发展中获得分红,“吸毒扣除分红权、村民子女大学教育奖励补贴、村民定期的米面发放”等“自治村规”在一定的经济基础之上得以实现,呈现出公民和谐自治、具备自身利益整合功能的现代公民社会景象。“村规”成为了缓解政府社保不足和应对市场过度追求利益而损伤村民权益问题的第三种治理机制。

6、结语

城市规划是政府开展法制化城市管理、培育引导开发市场秩序、扶持构建公民社会的重要抓手。建国以来,我国逐步建立了建设部、建设厅、地方规划局—基层规划部门一系列职能健全、分工明确的规划管理体系,逐步形成了完整的规划法规体系,逐步培育了成熟的规划技术队伍,是国家开展城乡治理的中坚力量。政府、市场、公民社会三元并存与互补的现代国家治理格局的初步形成,给国家治理能力优化配置与提升创造了良好的契机,同时也提出了重大的挑战,更是给城市规划提出了更高要求。城市设计控制是在规划改良过程中产生的技术工作,可以作为优化规划法制化管理的技术支撑,可以作为引导市场开发有序化开展的系统指引,可以作为公民社会和谐治理的辅助手段。在未来的发展中,城市设计控制应着力发挥从图纸到城市的桥梁作用,成为联系设计、管理、市场和公民的跨界纽带,成为推进城镇化搞好城乡微观空间治理的技术依托。


参考文献:

[1]经济合作与发展组织.中国治理[M].北京:清华大学出版社,2007:21-22.

[2]景维民.经济转型深化中的国家治理模式重构[M].北京:经济管理出版社,2013:123-130.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:12-14.