《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》

作者:弗朗西斯·福山[美]

简介:本书围绕国家构建这一命题,在国家治理和世界秩序两个层面上进行了讨论。 本书的主要观点:国家构建是其重要的命题之一,因为软弱无能国家或失败国家已经成为当今世界许多严重问题的根源;应当精简国家功能的范围,但是应同时加强国家功能范围内的能力;如何把强有力的制度移植到发展中国家;国际社会在对他国进行干预时应当重视事后国家构建的艺术。简而言之,建设小而强的国家不仅是民族国家自身的目标,也是国际社会援助或干预的目标。从国家概念的辨析,到组织理论的介绍,再到政治现实的反思,福山完成了关于国家构建的完整论述。

目录

导读政治秩序中的中国构建/李强

2005年版序言

初版序言

第1章国家缺失

国家角色之争议

范围与实力

范围、实力和解决发展

新传统智慧

制度的供给

对制度的需求

帮倒忙

第2章弱国家与公共行政黑洞

制度经济学和组织理论

目标的模糊性

委托人、代理人和激励机制

权力下放和自由裁量权

重新捡起抛弃的轮子

组织模糊条件下的能力建设:对政策的启示

第3章弱国家与国际合法性

新帝国

侵蚀主权

国家构建

国际层面上的民主合法性

超越民族国家

第4章小而强

注释

参考文献

索引


空间治理:中国城乡规划转型的政治经济学

张京祥 陈 浩


【摘要】文章阐述了治理的渊源与内涵,剖析了改革开放以来中国“四化”环境中的三大“转变”,针对国家提出推进治理体系与治理能力现代化的战略要求,指出作为“空间治理”的城乡规划也必须被置于治理现代化的宏大背景中去认知,并据此阐述了中国城乡规划面临的主要挑战及转型的基本方向。

【关键词】治理现代化;多元协商;城乡规划;规划转型;中国


1、引言

改革开放以来中国的现代化进程,其总体特征是经济现代化步伐明显快于社会发展的现代化,一方面是以高速GDP增长为导向所带来的“中国成就”,另一方面是越来越严峻、复杂的社会问题,并且已经成为制约中国可持续发展的深层障碍。出于对中国如此不平衡现代化进程的深刻认识,中共十八届三中全会做出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决策,并将其置于深化改革总目标的高度上,事实上具有统领改革的纲领性作用。这是否意味着中国即将迎来一场可与上世纪70~80年代西方国家相媲美的公共管理大变革?中国的城乡规划是否也将经历类似西方的深刻转型?

城乡规划究竟是一项技术科学,还是一项社会公共事务?西方国家在上世纪60~70年代对此就进行了大争论,其结果是在工业革命以来技术理性一统天下的格局中打开了一扇窗户,认识到规划应更注重价值理性与交往理性,并由此诞生了诸如倡导性规划、公众参与等一批崭新的理论与实践创新。城乡规划不再仅被视为国家统制与干预经济社会发展的工具,更是承载社会互动、实现人们追求美好理想的共同舞台。应该说,上述有关规划属性的争论及其变革,映射了1970年代西方世界由国家主义向民本、多元社会格局转型的进程,规划学科也由此脱离了早期工程技术范式,实现了向社会化、公共政策属性的根本转变。

事实上早在1990年代末,中国城乡规划界就引进了治理(governance)理念并进行持续的研究探索,在此期间,中国城乡规划的基本属性亦完成了从“空间营建的技术工具”向调控资源、指导发展、维护公平、保障安全与公众利益的“公共政策”的转变历程。明确公共政策的本质属性,预示着在法理层面上中国城乡规划已基本完成了呼应治理现代化的转型,然而当前规划界在理念、实践等诸多方面仍然囿于传统的体系,与国家提出的治理现代化目标之间仍有较大落差。本文试图梳理治理及中国治理现代化的内涵,从空间治理的角度剖析当前中国城乡规划面临的困境,并将城乡规划置于国家治理现代化的宏大背景中,去认识其转型的基本方向。

2、“四化环境”推动下的“三重变化”

1949年新中国建立后,通过一系列政治、经济与社会改造步骤,国家不但垄断了政治、经济体系,甚至垄断了社会活动的空间,无所不能的国家处于压倒一切的地位,社会消失了。在这样一个贫富均衡、社会分层简单、政府高度集权的“总体性”社会中,有效的社会管理几乎全部倚重于从中央到基层、从行政部门到经济部门以及行政色彩浓厚的社会组织等高度科层化的机构来完成。1978年后开启的改革开放进程,先后通过分权化、市场化、全球化、民主化的四重环境影响,推动了中国政治、经济、社会发生了三重深刻变化:府际关系的变革、政企关系的变革、政社关系的变革,其基本趋势是总体性社会体制不断弱化和解体。原来高度一体的国家-社会结构解体,而分化成具有不同利益诉求的各级政府、相对独立而日渐强大的市场,以及快速发育而日益复杂的社会领域。

2.1府际关系的变革

府际关系的变革不只是中国全面转型的一个方向,更是全面转型的先导性工程。从某种意义上看,中国改革开放的成功起点就是从向地方放权让利改革开始的——通过下放权力,赋予地方自行探索市场化改革和对外开放的权限;在分权化的同时,卓有成效地推进了向市场化与全球化的协同转型。通过分权化改革,国家经济发展的根本责任和相应权力已很大程度上被转移到了地方政府层级,中央和地方政府在财权和事权上也建立了一种明确的“承包”关系,这种承包制体制广泛地复制于从中央到省及以下各个层级的府际关系中。承包制(包干制)的最大意义是将地方政府变成了有明确自身利益的行动主体,在极大程度上激励了地方政府发展经济的热情。

这种分权化的改革,特别是1994年实施的中央-地方分税制改革,导致无论是在垂直层级的政府之间,还是在水平层级的政府之间,他们的利益诉求都发生了高度分化。在这种新的府际关系中,地方政府的行为模式发生了根本改变,其经营意识和企业化趋势愈发明显,在现实中相互竞争博弈,甚至是频频进行地域封锁、恶性竞争。因此有学者指出,中国是事实上的“市场维护型联邦制”,或“行为联邦制”。

2.2政企关系的变革

传统的计划经济体制是一种“大一统”体系,企业的经济活动几乎完全被中央计划和各级政府所控制,企业基本成为各级政府的附庸。在政府“家长式”的关怀下,国有企业普遍缺乏激励机制,效率低下。政企关系的重构是中国市场化转型中的关键环节,改革开放后国有企业比重下降、推进政企分离,逐步形成了多种所有制企业共同发展的格局,虽然如今对政府-国有企业的关系仍有很多诟病,但显然市场化的力量、非国有资本的力量正在国民经济社会发展中发挥越来越大的影响。所以在高度竞争环境、激励机制下运作的地方政府,为了促进地方经济的增长,必然更加依赖市场的力量,倾向于与市场、资本实现“结盟”,从而形成强大的“增长器”(GrowthMachine)。这导致地方政府转向采取“企业化的治理”,即地方政府就是一个超级企业,面对激烈竞争的外部环境,要像企业一样追求发展的效率,由此必然淡化了提供公共服务与社会福利的动机。

2.3政社关系的变革

新中国成立后,国家逐步建立了以单位制与基层地区管理(城市“街居制”,乡村“社队制”)相结合的社会管理体制,以实现对城乡全体社会成员的规制和整合,附着在户籍之上的教育、就业、福利保障等各种体制导致社会成员的流动性很低,政府几乎包揽了社会管理的一切。改革开放后,“政府包干社会”的模式解体,政府与社会的关系发生了深刻巨变,社会利益格局、民众价值取向等都剧烈分化。加之政府长期关注GDP增长而忽视对社会建设的关注,导致社会矛盾加剧,民众对政府的不信任感加剧。相比于此前由强势政府与市场结合形成的诸多增长联盟,近年来民间各种“反增长联盟”的力量也在迅速壮大,厦门爆发的PX事件就是典型的“反增长联盟”作用下的结果。此外,介于政府与民众之间的社会组织(NGO)发展滞后,常常使得政府与民众的矛盾缺乏缓冲而直接对立,群体性社会事件频发,不断加剧了社会危机。总之,中国在收获了高速工业化、城镇化巨大红利的同时,也正在经历着最为严峻的社会问题挑战。

综上所述,府际关系、政企关系、政社关系的变迁重构,使得政府、市场和社会成为三极力量,相互之间既互相依托,又矛盾重重。客观上要求国家必须创新管理方式,整合各种社会力量,协调多远利益格局,重构政府、市场与社会间的健康关系,以重塑支撑中国长期持续发展的动力基础。中央提出推进国家治理现代化的目标正是基于如此背景,并将其作为深化改革的核心任务,作为实现“市场起决定性作用”、“依法治国”等相关目标的政治基础。简要而言,前30余年“一次改革”的目标是实现国家经济的现代化;现在启动“二次改革”的目标则是为了实现国家治理的现代化。因此,许多学者将国家治理现代化视为继老四化(工业、农业、国防、科技现代化)、新四化(新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化)之后,中国要实现的“第五个现代化”。

3、中国“治理现代化”的内涵

3.1“治理”的渊源与特征

治理是1990年代在西方公共管理领域迅速兴起的一个概念,不同于传统自上而下、以行政强制力为主导的政府统治或政府管理(government),治理的出现是为了应对全球化竞争、弹性经济体系、民众力量成长等新背景而产生的国家危机,应对西方早先激进新自由主义化进程所带来的严重社会与政治矛盾。在此背景下,以当时英国首相布莱尔倡导的第三条道路为代表,西方国家开始超越凯恩斯主义与新自由主义之争,探寻一条政府、市场与社会组织相互合作、多元协同的治理模式,即出现了所谓由政府管理向治理的转变。

不同于以控制和命令手段为主的、由国家分配资源的传统管理与统治方式,在现代西方语境下,治理强调的是使个人与机构、公家与私人等不同主体间相互冲突或不同的利益得以调和,并且采取联合行动的持续过程。其鼓励通过多种社会集团的对话、协调、合作,以达到最大程度地动员资源,以此来补充市场自由交换和政府自上而下调控的不足,并最终达到“多赢”的社会发展目标。这就是当今西方公共管理中所推崇的“多一些治理,少一些管理”。

应该说,治理在西方世界仍然属于一个见仁见智的概念,对其主要有3种不同理解:第一种理解认为,治理等于好政府(goodgovernment);第二种理解认为,治理是向市民社会主体和机构赋予权力的过程;第三种理解则采纳了更宽的视角,将治理的含义覆盖政府与市民社会的关系(协调、合作与契约关系等)。与其说以上3种理解方式是非此即彼的,不如说是相互补充的,它们构成了西方语境下治理内涵的3个层次:(1)好治理首先意味着一个好政府,一个有限但有效的政府;(2)治理同时意味着一个分权而非单一权力垄断的体系,政府、市场主体和社会相互制约、相互支撑,构成成熟政体(regime)的三极;(3)不同于传统一元结构下的自上而下运作,治理意味着平行的权力运作方式,不以支配和控制为基础,而是以平等的“协商”、“合作”和“调和”为基础。

3.2中国“治理现代化”的内涵与基本路径

治理是一个西方舶来的词汇,但是对中国文化来讲也并非一个完全陌生的概念。中国传统文化中强调:求同存异,和而不同;和实生物,同则不继;己所不欲,勿施于人;大道之行也,天下为公;天时地利人和;因地制宜、因人而异…….,费孝通先生(1990)曾经说“各美其美,美人之美,美美与共,天下大同”。在中国现代政治文明尤其是国际政治中强调:和平共处;互尊互信,合作共赢;搁置争议、共同开发……,习近平(2014)在阐述中华传统文化的时代价值时,将其概括为“讲仁爱,重民本,守诚信,崇正义,尚和合,求大同”。等等这些,都是强调了中华文明中崇尚多元协调的“和”文化基因,其本质也包含着治理的内涵精意。

虽然推进国家治理现代化的要求是在中共十八届三中全会上明确提出了,但其实践进程却不是始于当下。新中国成立后尤其是改革开放以来,中国共产党一直在努力探索如何从一个成功的革命党转变为成熟的执政党,国家治理现代化就是制度的现代化,也可以说是政治现代化。改革开放以来伴随着经济、社会发展的转型,中国的国家治理体系实际上也在不断的发展变革之中。然而,何谓中国的治理现代化?胡鞍钢(2014)强调,国家治理的历史来源和基本制度不同,决定了中西方治理的模式、机制和手段以及治理的基本目标存在着巨大差异。何增科(2014)认为,中国治理体系现代化实际上是国家治理制度体系的民主化、法治化,其评估标准主要是看:(1)是否建立强有力的国家,提高国家满足社会期望的能力;(2)是否建立公众可问责的国家,实现公民及公民社团政治参与的制度化——这也就是习近平(2014)强调的“要切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。竹立家(2014)则认为,中国治理体系现代化一个基本前提就是政府职能体系的科学化、规范化界定,逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系,用制度保证权力的纯洁性,实现社会公正,达到“社会共治”。

简要而言,中国治理现代化的核心是建设有限但有效的政府,培育自主与自助的社会,完善自由但规范的市场秩序,弱化政府自上而下的管理,强化规制、协商、合作并存的新型治理方式。

4、城乡规划的本质是空间治理

4.1城乡规划是复杂的空间治理过程

1960-1970年代,对空间及城乡规划的本质理解发生了重大革命。空间不再被看成是僵死的、外在于社会活动的容器,空间本身是政治性的,既是广泛社会政治实践的产物,又是政治经济结构再生产的工具,这就是同“历史辩证法”并驾齐驱的“空间辩证法”。空间实践的政治性本质决定了城乡规划不是一项单纯的工程技术范畴。法国哲学家列斐伏尔认为,规划表面上所做的工作是企图对城市的不规则扩展进行控制,并为居民生产出各种空间,但其本质是要通过控制、管理时间和空间的爆炸,以达到控制和管理具有高度差异性的日常生活的目的。卡斯特尔则深刻地洞见到,作为一种城市政治进程,规划就是各种冲突力量进行谈判、协调的方式。福柯则坦率地指出,城市规划与建筑物、设计物一样,是我们了解权力(政治)如何运作的最佳例证。

总之,西方学者不赞成将规划完全解释为一项技术或科学活动,而提出了规划天生就是一个规范性、政治性活动的观点。例如,美国规划学者诺顿•朗指出:“规划就是政策,在一个民主国家,无论如何,政策就构成了政治。问题不是规划是否会反映政治,而是它将反映谁的政治?规划人员试图实施的是何种价值观,以及何人的价值观?……事实上,规划就是政治过程”。如今,中国的城乡规划在法理上已经被正式确立为一种公共政策。如果对照美国政治学家伊斯顿(1965)对政治过程的定义:“对社会价值的权威性分配、重大公共利益的决策和社会重要利益的制度性分配”,那么,今天中国的城乡规划显然应该被视为一种政治过程——城乡规划是对空间资源的使用和收益进行分配和协调的过程,必须充分体现政府、市场和社会多元权利主体的利益诉求,又要在公共利益、部门利益和私有利益之间进行协调,还要统筹政治、经济、社会、生态、技术等等的关系。形象地说,城乡规划就是一个多元利益在此互动、博弈的舞台,演绎着长远与眼前、效益与公平、局部与综合、个体与群体等诸多复杂作用的过程。因此,城乡规划本质上是一个极其复杂而又敏感的空间治理活动。

4.2治理现代化视野下的中国城乡规划困局

面对当前复杂的经济社会现实环境及其对城乡规划的挑战,很多人会抱怨“学了一辈子规划,做了一辈子规划,最后反而不知道什么是规划,怎么做规划了”,这一困惑集中反映了城乡规划在中国当前多元化社会发展格局中,面临着传统思维和技术模式锁定的困境。中国城乡规划的转型方向在哪里?如果不把这些问题置于中国经济社会转型发展的宏大背景中去认知,如果不能理解城乡规划作为空间治理过程的本质内涵,就无法得到清晰的答案。如此,从空间治理现代化的视角来审视当前中国的城乡规划,其存在着三大困局:

第一,传统技术型规划漠视多元化的空间价值诉求。环境美学诉求、技术可行诉求、公共福利诉求、经济价值诉求、形象营销诉求、政治绩效诉求,如此等等都必须依托城乡空间载体才能实现,然而在现实境况中,多种诉求扭结交织在一起,甚至相互冲突,使得同一个空间呈现给不同的利益群体以迥异的观感和体验。但是,传统技术型的城乡规划思维往往只看到了空间某一方面或几方面的价值,更有甚者,规划师试图通过种种技术的精巧设计去抽象出这个社会的真实需求和空间发展的真实潜力,却不愿花更多的时间和精力去了解市场主体、社会与居民等鲜活真实的诉求。事实上,那些被规划师忽视掉或抽象掉的动因,往往成为空间规划实施过程中的强大摩擦力和阻力,这也正是社会各界广泛批评“规划滞后”的原因所在。

第二,简单的规划统筹愿望忽视了现实主体的利益。实践中大量的城乡规划过于追求方案表面的功能协调、布局均衡,力图体现规划全能,而并不重视图纸背后的行政边界、产权边界,以及政府、市场、社会的行为边界,由此导致看似科学合理、美丽壮观的规划都变成了“墙上挂挂”的空洞政治宣言。最近,国家由上而下推动的“一张蓝图干到底”、“多规合一”运动,自然表达了一种美好的愿望,但是现实问题带来的思考无法回避:既然这个社会根本不存在永恒、固定不变的利益格局,那么存在着一张可以一干到底的“终极蓝图”吗?为了实现多规合一的目标,编制一个“整合规划”只是表层的技术工作结果,但更重要的是如何找到一种可以实现相关部门利益协调与收敛的手段,而这事实上有赖于治理创新。

第三,精英型的规划思维招致多方力量的批评否定。脱胎于建筑学并深受其传统影响的现代城乡规划,具有强烈的精英主义、技术至上思维情结。我们常常自诩规划是“向权力讲述真理”,而不屑于去了解官僚政治与商业资本是结盟运作的动因和机制;我们常常自称规划是“专业、规范的技术科学”,高高在上而漠视大量的社会多元利益诉求及其对现实生活的需求;我们常常自得于规划是一个“专家领衔”、“科学决策”的内闭型技术精英作业过程,而忽视了规划本质上更应是充分沟通、谈判协商并谋求广泛认同和一致行动的社会工程。这种精英型的规划思维,导致“科学”、“理想”的规划方案常常难以被各界所理解和接受,规划甚至被视为僵化的技术教条、阻碍经济发展的罪魁祸首。

5、治理现代化目标下的中国城乡规划转型

有关中国城乡规划的“转型”已经不是一个新鲜的提法,近年来在国内规划界已经有了很多的探讨与实践,但是许多依然是停留在编制体系、技术方法层面的讨论,而很少将其置于国家治理现代化的宏大场景中进行认知和探索。中国城乡规划的转型究竟何去何从?回答这个问题的基本逻辑应当是:从社会经济发展转型透视国家治理转型,进而从国家治理转型的现实出发来思考城乡规划转型的关键所在。中国巨大、深刻而又复杂的转型背景,使得城乡规划的转型也是极为艰巨,充满了未知、探索与挑战,笔者下文的论述也只是枚举而不是穷尽,重在进行方向性的思考而不是给出具体的答案。

5.1理顺规划的事权划分体系

常常有人将中国与西方进行比较,争论城乡规划到底应该是中央政府的事权,还是地方政府的事权?并以此批评中国自上而下繁琐、僵化的规划审批管理体制,甚至许多地方不断地进行“改革创新”而谋求突破既有的规划管理层级体系,导致中央政府、各级地方政府在规划事权上的冲突、矛盾越来越大。面对全球化竞争的发展环境,为了加强宏观统筹,常常需要向国家、区域上移部分规划权力;而为了增强灵活弹性的及时反应能力,也需要向地方下放若干的规划权力。中国近年来一方面频繁设立国家战略区域、国家级新区,一方面又大力推动省直管县、扩权强镇的改革,正可以视为这样一种治理体系的适应性调整。但是,面对国家治理体系的这种巨大变化,城乡规划事权体系调整却是滞后的,常常表现为应该是上级协调的规划事权(例如跨区域协调)却软弱无力甚至无人问津,应该属于地方政府的规划事权(例如总体规划中的许多具体内容)却被上级横加干涉。

事实上,城乡规划是一种体系化的政府行政手段,应当遵循“一级政府,一级事权”的基本原则,据此中国城乡规划的事权划分需要进行重大的重组。在理清事权的同时,进一步需要考虑的是如何尊重成员各自的合理利益,进行有效的沟通协商从而达成一致的行动。例如,最近引起广泛关注的京津冀协调发展规划,虽然由中央政府自上而下的行政强力推动,但是如果区域中众多的城市不能真正厘清自身利益、共同利益及矛盾冲突所在,不能彼此尊重对方的合理诉求,没有充分的谈判、协商、妥协,而是在中央政府的压力下一味进行诸如“牺牲河北小我,成就京津冀大我”的政治表态,就不可能产生推动区域协调发展的内在真正动力。

5.2尊重规划对象的多元价值取向

要正视我们正在面对一个高度分化、利益多元、价值多元的现实社会,要承认规划并不是先天就具有高高在上的绝对正确、纯粹而客观的价值观,规划更不能自我标榜为统领城乡发展的超然姿态。多年来一直强调的规划要以人为本,但是这里的“人”并非一个抽象的符号,也不是用于泛指那些虚拟化的群体社会,更不是被技术标准规范了的“标准人”,而是现实生活中众多有切实诉求与不同渴望的“具体人”。规划的服务对象,既包括社会精英,更包括普罗大众;既包括城市居民,也包括乡村居民;既包括直接得益者,也包括间接得益者或受损者。因此,面对具体的人、复杂的社会、多样的现实需求,规划师必须拥有更多元的观察视角,更深刻具体的生活体验与感受,以一种包容的价值观来拟合社会的多重需求。

5.3构建有效的规划协商机制

从空间治理的内涵看,不断加强公众参与的深度与广度是城乡规划应有的题中之意。近年来各地已有大量的探索尝试,并且积累了丰富的经验,然而仍然需要更进一步思考:(1)如何真正地建立城乡规划全过程中的多元参与机制?目前诸多地方的实践中仅停留在对最终规划成果“公示”的层面,事实上还未触及规划公众参与的本质;(2)如何超越简单的技术规程范畴,通过积极有效的谈判协商机制来促进社会共识的达成;(3)规划协商离不开法治环境的保障,如何规避低效甚至是失范的公众参与,从而保证规划的公平与效率?伦敦希斯罗机场的新跑道建设因为周边一些居民的反对而延迟多年,严重削弱了伦敦在全球航空网络中的地位,这就是低效的公众参与。近年来,国内诸如南通污水排海工程、杭州余杭垃圾焚烧发电项目等因为遭到市民群体抵制而被迫取消的事件,也是失范的公众参与。

5.4创新规划内容与实施机制

长期以来,中国的城乡规划编制体系与内容饱受诟病。例如,大家都在争论城市总体规划究竟是应该“做加法”还是“做减法”,而很少去思考在当今社会中的各类、各级城乡规划原本应该研究什么、表达什么?再例如,近年来大家都在争论法定规划、非法定规划的地位问题,上级政府一直对非法定规划采取不认可甚至抑制的态度,却很少去思考下级政府之所以推出层出不穷的“非法定规划”其根本原因何在,当做出如何的改革?还需要看到,我们习惯了高速增长时期政府推动的主动型、扩张型规划,但是如何面对当今的经济减速与转型,如何从早年要求的精明增长到如今许多城市必须面对的精明收缩,如何从熟悉的增量扩张型规划到未来零用地增长甚至是减量规划的巨大转变?

中国的政治、经济、社会发展正在发生着深刻的转型——以“笼子”来约束政府权力、收缩政府行为空间,让市场来“决定”地配置资源、增速放缓的“经济新常态”,应对市民社会发育、依法治国的“治理现代化”,这些都给中国城乡规划的发展塑造了一个崭新甚至是非常陌生的环境,创新规划内容及其实施机制已成为当务之急。

6、结论与讨论

6.1殊途同归,善治并不存在着普适性的模式

什么是善治(GoodGovernance)?并不存在着跨越国情、跨越文化差异的普适性模式。中西方治理现代化建设的目标都是促进社会权力的均衡与协调行使,起到调动社会的各种积极因素、达到社会共治的最终目的。西方国家提出治理,主要是试图打破当时由新自由主义所主导的单一语境,利用非政府组织来弥补政府社会职能被削弱的影响,从而建立起政府、市场、社会多元协调合作的模式。如今中国提出治理现代化,所面临的经济社会发展环境与西方国家并不相同,主要是为了如何从强政府推动走向社会合作互动,着力解决政府对于市场干预过度、对社会组织管制过度而服务不足等问题。对比而言,西方的治理主要目的是为了纠正政府弱势的问题,而中国的治理则是为了修正政府过强的问题,可谓殊途同归。

然而,中西方走向治理现代化的起点具有重大的差异,这必然导致实现路径的巨大差异。早在70多年前,就有西方学者提出了关于行政责任的一个核心问题,即民主政体力量应该以何种方式与具有科层制、专业知识的政府体系保持平衡。直至今天,关于这个讨论对于中国仍然具有强烈的现实意义。正所谓“中学为体,西学为用”,“旧者因噎而食废,新者歧多而羊亡”(张之洞,《劝学篇》),寻求善治之路,一定要与中国的国情、文化内因等紧密结合,而不是从一个极端矫枉到另一个极端。对于广大的第三世界发展中国家而言,国家的总体建构也许比分散的自组织治理更加重要,始终保持政府对国家发展的宏观调控能力,是中国渐进式发展道路取得成功的重要关键。对于中国这样一个历史悠久、国土辽阔、人口众多、内部差异巨大的大国,如何在治理现代化建设中保持政府必要的管理能力与效率是极其重要的。我们既要革故鼎新,但也不能将孩子与洗澡水一起泼掉。

6.2国家治理的现代化与“依法治国”并行不悖

治理现代化是一个国家政治文明逐步成熟的标志,也是一个渐进改革创新的过程,世界上不乏因为激进治理转型而陷入困境的国家(例如一些拉美及前苏东等国家)。过去30多年,中国更多地是因循“摸着石头过河”的渐进式转型,其更像是一种皆大欢喜的增量型改革;而如今“深化改革”则是面对利益、矛盾缠结所进行的整体性、存量型改革,必然需要主动、全面、系统的“顶层设计”。但鉴于中国发展的复杂环境,“摸着石头过河”与“顶层设计”两者依然是相互相辅相成、相互反馈的,不可截然分开。

与此同时必须强调的是,当今中国发展的内外环境都非常严峻,推进国家治理现代化,必须避免西方社会中那样无谓的利益博弈纠缠、无休止的谈判内耗。公平与效率都很重要,这些必须以法律作为后盾,正所谓“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治”(王安石,《王文公文集•周公》)。总之,国家治理现代化同中国政治、经济、社会文明的进步是协同一致的,与“依法治国”并行不悖。

6.3城乡规划转型发展应置于国家治理现代化的宏大环境

新中国的历史虽然不长,但是城乡规划的角色、属性已经历了一系列的重大转变:从最初保证计划经济的空间落实、意识形态的象征,到后来促进经济发展的空间载体与技术控制工具,再到如今具有综合社会属性的公共政策,其每一次转变都与国家经济社会背景的重大转型密切相关,体现着国家治理转变的深刻烙印。城乡规划不应是封闭的技术体系和行业内化过程,如今国家提出治理体系、治理能力的现代化的目标,给城乡规划的发展又提出了新的课题和使命。2014年是中国的“深改元年”,城乡规划也必将迎来一场全面而深刻的变革,只有置于国家治理现代化的宏大背景中,才能深刻地理解中国城乡规划的角色、任务以及发展方向。


参考文献:

[1]福山.国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序[M].北京:中国社会科学出版社,2007.

[2]孙立平.社会转型:发展社会学的新议题[J].社会学研究,2005(1):1-24.

[3]渠敬东,周飞舟,应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009(6):104-127.